II SA/Bd 212/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Piotr Ziółkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi [..] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją [...]z dnia [..]., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Decyzją z dnia 7 listopada 2025 r. nr GB.6730.34.2.2025.AD Wójt Gminy P. (dale: "Wójt", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku D. G. (dalej: "skarżąca") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], obręb D. , gmina P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Podkreślił, że planowana inwestycja nie spełnia w szczególności wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" czyli nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy w obszarze analizy, lecz wprowadza nową funkcję, co uniemożliwia określenie parametrów, cech oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego wskazując, że organ błędnie ustalił stan faktyczny i wadliwie przyjął, iż planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Zdaniem skarżącej, organ dokonał zbyt wąskiej interpretacji pojęcia zabudowy zagrodowej, utożsamiając ją wyłącznie z funkcja gospodarczą, podczas gdy obejmuje ona również funkcję mieszkalną. W konsekwencji organ błędnie uznał, że nie została spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. 3. Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 22 stycznia 2026 r. nr SKO-72-460/25 utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że do sprawy znajdują zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z 2023 r. Następnie przedstawiło przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając związany charakter tej decyzji oraz konieczność łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium uznało, że wprawdzie pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione, jednak planowana inwestycja nie realizuje wymogu kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Wskazało, że teren objęty analizą stanowi obszar zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstw rolnych, natomiast planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ma charakter wyłącznie mieszkaniowy i nie pozostaje funkcjonalnie związana z działalnością rolniczą. W ocenie Kolegium zabudowa zagrodowa stanowi odrębny rodzaj zabudowy od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wobec czego planowana inwestycja nie stanowi ani kontynuacji, ani uzupełnienia istniejącej funkcji. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wywiódł, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być utożsamiana z zabudową zagrodową, a lokalizowanie jej na terenach wykorzystywanych rolniczo mogłoby prowadzić do konfliktów społecznych oraz zakłócenia funkcjonowania istniejącej zabudowy zagrodowej. Dodatkowo wskazał, że planowana inwestycja narusza zastany ład przestrzenny, gdyż w sąsiedztwie występuje wyłącznie punktowa zabudowa zagrodowa, podczas gdy zamierzenie inwestora wpisuje się w proces tworzenia zwartej zabudowy mieszkaniowej. W konsekwencji SKO uznało, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i z tego względu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. 4. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że występowanie w obszarze analizowanym wyłącznie zabudowy zagrodowej wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego tj. (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy, brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny dowodów, nierzetelną kontrolę instancyjną oraz sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów ustawowych. Rozwijając sformułowane zarzuty skarżąca podniosła, że organy obu instancji błędnie utożsamiły zasadę kontynuacji funkcji zabudowy z wymogiem ścisłej tożsamości funkcji, przyjmując, iż występowanie w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej automatycznie wyklucza możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem Skarżącej, stanowisko to pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zabudowa zagrodowa obejmuje również funkcję mieszkaniową, a ocena spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa powinna mieć charakter funkcjonalny, a nie formalny. Zdaniem skarżącej Kolegium dokonało wybiórczej interpretacji orzecznictwa, pomijając dominującą linię orzeczniczą oraz nie odnosząc stanu faktycznego przywołanych spraw do okoliczności niniejszego postępowania. W konsekwencji organ nie przeprowadził rzeczywistej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto zarzuciła, że organ odwoławczy poczynił błędne ustalenia faktyczne, przyjmując, iż zamierzeniem inwestora jest realizacja osiedla domów jednorodzinnych, podczas gdy przedmiotem postępowania pozostawał wyłącznie wniosek dotyczący jednej działki, a brak było dowodów pozwalających na przyjęcie istnienia jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zdaniem skarżącej organy nie wykazały istnienia rzeczywistej kolizji funkcjonalnej pomiędzy planowaną inwestycją a istniejącą zabudową, ograniczając się do formalnej kwalifikacji zabudowy zagrodowej, bez uwzględnienia jej funkcji mieszkaniowej. W rezultacie doszło do błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżąca. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. 7. Mając na względzie powyższe Sąd niezależnie od podnoszonych zarzutów stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu wadliwą analizę architektoniczno - urbanistyczną tj. analizę sporządzoną w oparciu o załącznik graficzny nie spełniający wymogów art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Wadliwość analizy podważa natomiast prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie spełniania wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ocena spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonywana jest w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta nie ma charakteru wyłącznie pomocniczego, lecz stanowi podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu, czy planowana inwestycji spełnia wymagania wynikające z zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Z tego względu ustawodawca określił szczegółowe wymogi dotyczące sposoby jej sporządzania. Sporządzenie jej na kopii mapy pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi wymogu o charakterze wyłącznie formalnym, lecz ma zapewnić, że analiza oparta jest na urzędowym, aktualnym i weryfikowalnym materialne kartograficznym. Dopiero taki materiał umożliwia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz dokonanie wiążących ustaleń odnoszących się do istniejącej zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o wydanie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Tak więc w ocenie ustawodawcy tylko mapa zasadnicza lub ewidencyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona we właściwiej skali, stanowi właściwą podstawę przeprowadzanej na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Co więcej mapa powinna obejmować taki obszar, aby możliwe było wyznaczenie na niej obszaru analizowanego o wielkości wskazanej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. 8. W przedmiotowej sprawie do wniosku została wprawdzie załączona mapa zasadnicza w skali 1:1000, jednakże nie została ona wykorzystana do analizy – z prostego porównania wielkości tej mapy (k. 39 akt administracyjnych – mapie na karcie formatu A3) z załącznikiem graficznym do analizy (k. 21 akt administracyjnych) wynika, że podstawą analizy nie była mapa w skali 1:1000, ale jej kopia pomniejszona do formatu A4. Co więcej, nawet na tak pomniejszonej mapie możliwe jest stwierdzenie, że południowa i zachodnia granica obszaru analizowanego, wyznaczona względem objętej wnioskiem działki nr [...] (będącej terenem inwestycji), znajdują się w mniejszej odległości od granicy działki niż trzykrotność frontu tej działki. Wyznaczenie granicy w prawidłowej odległości nie jest zaś możliwe, jako że mapa nie obejmuje (od strony południowej i zachodniej działki inwestycyjnej) dostatecznie dużego obszaru. W tej sytuacji organ winieni wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o mapę pozwalającą na wykonanie analizy zgodnie z wymogami ustawowymi. Zamiast tego organ uznał za wystarczające adnotacje autora analizy dokonane na pomniejszonej kopii mapy: "brak zabudowy w promieniu 250 m" (przy znaku graficznym – strzałce skierowanej poza zachodnią granicę obszaru analizowanego). Powyższe uchybienia dyskwalifikują zatem zarówno analizę jak też decyzję o warunkach zabudowy, gdyż posłużenie się nieprzewidzianą przez ustawodawcę pomniejszoną kopią mapy, sporządzoną bez zachowania skali (a więc nie pozwalającą na kontrolę odległości czy rozmiarów obiektów budowlanych), nie obejmującą całości obszaru, który winien być objęty granicami obszaru analizowanego - uniemożliwia kontrolę sposobu wykonania analizy oraz jej ustaleń. W konsekwencji pod znakiem zapytania pozostają wnioski organów wyprowadzone na jej podstawie, w tym odnoszące się do tego czy w ogóle i jaka zabudowa istnieje w obrębie obszaru analizowanego oraz funkcji tej zabudowy. Nie można zatem uznać, że wskazane uchybienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Przeciwnie, wadliwość analizy urbanistycznej podważa legalność całego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonych decyzji, albowiem stanowi ona zasadniczy materiał dowodowy, na którym organy oparły swoje rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu. 9. W kontekście zarzutów sformułowanych w skardze Sąd może jedynie co do zasady wskazać, że tak jak podniosło Kolegium, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi odrębny rodzaj zabudowy niż zabudowa mieszkaniowa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2026 r. (sygn. II OSK 498/25, LEX nr 4086437): "Zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa nie pełnią w żadnym wypadku identycznej funkcji; zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, na którą składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie i którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny" a "połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, nie spełnia ani wymogu kontynuacji funkcji, ani wymogu dobrego sąsiedztwa". 10. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z wykorzystaniem mapy spełniającej wymagania wynikające z art. 61 ust. 5a i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. tj. pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odpowiedniej skali, obejmującej cały obszar analizowany, a nie tylko jego część.