II SA/Bd 21/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. G. na decyzję Rektora [...] w [...] z dnia [...] października 2022 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na powtarzanie roku postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Decyzją z dnia [...] września 2022 r. Dziekan Wydziału Prawa i Administracji [...] w T. zezwolił P. G. (dalej: skarżący) na powtarzanie IV roku studiów stacjonarnych, jednolitych magisterskich na kierunku prawo w roku akademickim 2022/2023 (pkt 1 decyzji). W punkcie 2 decyzji skarżący został zobowiązany do złożenia egzaminów i uzyskania zaliczeń do dnia 20 września 2023 r. z następujących przedmiotów: - Prawo handlowe - wykład - 30 godz. - egzamin; - Prawo handlowe - ćwiczenia - 15 godz. - zaliczenie na ocenę; - Postępowanie cywilne - wykład - 45 godz. - egzamin; - Postępowanie cywilne - ćwiczenia - 30 godz. - zaliczenie na ocenę; - Szkolenie BHP. Jednocześnie w punkcie 3 decyzji Dziekan zobowiązał skarżącego do złożenia egzaminów i uzyskania zaliczeń w ramach uzupełnienia różnic programowych do dnia [...] września 2023 r. z następujących przedmiotów: - Historia ustrojów państwowych- wykład - 30 godz.; ćwiczenia 15 godz.; - Historia prawa - wykład - 30 godz.; ćwiczenia 15 godz.; - Przedsiębiorczość dla prawników - konw. - 20 godz.; - Trzy przedmioty specjalizacyjne z I roku - wykłady - 3 x 15 godz.; - Prawo zamówień publicznych - wykład - 20 godz.; - Pięć przedmiotów specjalizacyjnych z II roku - wykłady - 5 x 15 godz.; - Prawo ochrony własności intelektualnej - wykład - 15 godz.; - Cztery przedmioty specjalizacyjne z III roku - wykłady - 4 x 15 godz.; - Prawo instytucjonalne i procesy decyzyjne w Unii Europejskiej - wykład - 30 godz.; ćwiczenia 15 godz.; - Siedem przedmiotów specjalizacyjnych z IV roku - wykłady - 7 x 15 godz. Ponadto Dziekan poinformował, że wysokość opłaty za powtarzane zajęcie wymienione w pkt. 2 wynosi [...] zł (punkt 4 decyzji) oraz że dany rok studiów można powtarzać nie więcej niż dwa razy (punkt 5 decyzji). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Dziekan Wydziału Prawa i Administracji [...] w T. wskazał, iż zgodnie z § 40 Regulaminu studiów [...] w T. student powtarzający rok lub semestr studiów nie ma obowiązku ponownego uzyskiwania zaliczeń przedmiotów i zdawania egzaminów, z których uprzednio uzyskał oceny pozytywne, o ile program studiów nie uległ zmianie. Dalej organ wyjaśnił, że skarżący rozpoczął studia na kierunku prawo stacjonarne w roku akademickim [...], zaś w roku akademickim [...] nastąpiła zmiana programu tych studiów. W ocenie organu zmieniły się efekty uczenia się dotyczące poszczególnych przedmiotów, a także dodane zostały nowe przedmioty (wskazane w pkt. 3 sentencji decyzji). Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie wskazując, że zobowiązanie do zaliczenia 28 przedmiotów w jeden rok akademicki jest wysoce niesprawiedliwe i przykre, w szczególności mając na względzie, że skarżący zaliczył wiele fakultetów na studiach prawniczych. Decyzją z dnia [...] października 2022 r., znak: [...], Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając że w roku akademickim 2019/2020 nastąpiła zmiana programu studiów na kierunku prawo, w związku z czym zmieniły się efekty uczenia się dotyczące poszczególnych przedmiotów z programu studiów, a także dodane zostały nowe przedmioty. Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązanie do zaliczenia przedmiotów wskazanych w decyzji wynika z różnic programowych związanych z wdrażaniem nowego programu studiów, w związku z czym w ocenie Rektora rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii skarżący zarzucił naruszenie norm etycznych, rażącą niesprawiedliwość, naruszenie § 23, § 29, § 39, § 7, § 8, § 10, § 19, § 32, § 40 Regulaminu studiów Uniwersytetu M. K. oraz naruszenie planu studiów na kierunku prawo. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując, że zakres spraw objętych zaskarżoną decyzją nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.") jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. § 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto kognicji sądów administracyjnych poddane zostały sprzeciwy, o których mowa w art. 3 § 2a p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarga zastała wniesiona na decyzję (rozstrzygnięcie) Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia [...] października 2022 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji [...] w T. z dnia [...] września 2022 r. w sprawie zezwolenia na powtarzanie roku. W ocenie Sądu skarga na akt wydany we wskazanym przedmiocie jest niedopuszczalna, bowiem jego przedmiot nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie to nie jest bowiem ani decyzją administracyjną ani też innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Wyjaśnienia wymaga, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Jest to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady administracyjne zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (zob. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 535/14 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. Akty zakładowe wewnętrzne, co do zasady, nie podlegają kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii. Jak już wyżej wskazano przedmiotem skargi jest decyzja Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii utrzymującą w mocy decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu M. K. w T. w sprawie zezwolenia na powtarzanie roku. Przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.) nie przewidują aby w sprawach tego typu wydawana była decyzja administracyjna, od której przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Sądowa kontrola aktów organów uczelni uzależniona jest od ustalenia czy jest to decyzja administracyjna podjęta w indywidulanej sprawie studenta. Sprawą indywidulaną użytkownika zakładu publicznego, jakim jest uczelnia wyższa, są takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i – co ważne – wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem akty zakładowe wewnętrzne, a więc takie, które nie wywołują skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej. Wyjaśnić także należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzenie nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5) stypendiów (art. 86 ust. 2), skreślenia z listy studentów (art. 108 ust. 3). Z powyższego wynika zatem, co już powyżej wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08), jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zdaniem Sądu, mając na względzie powyższe rozważania, decyzję będącą przedmiotem skargi w sprawie zezwolenia na powtarzanie roku należy uznać za sprawę związaną z tokiem studiów. Podstawę jej wydania stanowiły § 39 i § 40 Regulaminu [...] w T.. Decyzja ta nie pozbawiała skarżącego statusu studenta. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym, skierowany jest na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Ponieważ zaskarżona decyzja jest wyłącznie aktem zakładowym wewnętrznym (nie jest to decyzja administracyjna), to wniesiona na tą decyzję skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 oraz § 2 p.p.s.a.