II SA/Bd 169/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. i M. K. na czynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2025 r. w przedmiocie opublikowania obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 22 grudnia 2025 r. S. K. i M. K. (dalej "skarżący") złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2025 r. w przedmiocie opublikowania obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej w sprawie budowy obwodnicy miasta B. Skarżący podnieśli, że przedmiotowe obwieszczenie zawiera pouczenie wskazujące nieprawidłowy organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jego dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W badanej sprawie skarżący wnieśli skargę na czynność Wojewody w przedmiocie opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej obwieszczenia zawierającego błędne pouczenie wskazujące nieprawidłowy organ odwoławczy. Wyjaśnienia wymaga, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej "u.d.i.p.") prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępnienie o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641). Z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Przepis art. 7 ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym już powyżej art. 3 ud.i.p. i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej przez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia okoliczności przywołanych w niniejszej sprawie należy wymienić dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 u.d.i.p. wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 u.d.i.p.). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Z tych regulacji wynika, że udostępnienie informacji publicznych na podstawie wniosku jest odrębnym sposobem udostępniania informacji publicznej, niż udostępnianie informacji publicznej w BIP. Uprawnienie do udostępnienia informacji publicznej na wniosek należy rozumieć jako uprawnienie do osobistego uzyskania wnioskowanej informacji publicznej. Natomiast Biuletyn Informacji Publicznej stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów. Zatem należy odpowiedzieć na pytanie, czy czynność organu polegająca na zamieszczeniu tam określonej informacji publicznej może być przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że aby wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty administracji publicznej mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, skierowanych do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja taka stanowi bowiem istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych, zapobiegając unikaniu przez organ kontroli sądowej spraw indywidualnych niezakończonych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wyłączone spod zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są akty o charakterze generalnym. Naczelny Sąd Administracyjnego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, wskazał, że "po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z rozważań tych wynika zatem, że prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego nie przysługuje na wszystkie podejmowane przez organy administracji publicznej akty lub czynności i w konsekwencji kontroli takiej nie będą podlegać akty skierowane do nieoznaczonych indywidualnie adresatów. Stąd też dotyczy to również zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem Biuletyn Informacji Publicznej stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w BIP nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji, lub jej usunięcia. Wszak sama czynność utworzenia biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznej z Biuletynu Informacji Publicznej. Podkreślić należy, że powyższa konstatacja nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu oraz wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Z tego mianowicie powodu, że nieumieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej daje, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, uprawnienie dla każdego do złożenia wniosku o udostępnienie mu informacji publicznej, a rozpatrzenie z kolei takiego wniosku, podlega kontroli sądu administracyjnego. Ponadto ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej, może przybrać jedynie formę skargi w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 325/22). Należało zatem uznać, iż skoro skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów, to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na czynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, który jest przez stronę postępowania uznawany za niewyczerpujący czy nieprawidłowy (por. np. postanowienia NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1210/05, z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 110/17, wyroki NSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 611/08, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 169/09 i z dnia 10 lutego 2013 r. sygn. akt III OSK 6942/21). W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarga na czynność organu w przedmiocie opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej obwieszczenia zawierającego błędne pouczenie, wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako taka podlegała odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.