II SA/Bd 1500/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

W dniu 30 grudnia 2019 r. Rada Gminy Bądkowo podjęła uchwałę nr XV/84/2019 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Gmina Bądkowo. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim, zarzucając rażące naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2021 r. poz. 1376 ze zm.) poprzez nieupoważnione wprowadzenie w uchwale odrębnych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 powyższej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (patrz: wyrok NSA z 5.09.2017 r., I OSK 124/17 - wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. Zaskarżona uchwała dotycząca ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Gmina Bądkowo, podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej powoływana jako udp), a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 8 cyt. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Stosownie do art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek opłaty, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że żadne z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego na terenie zabudowanym i niezabudowanym (takimi kryteriami nie są wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). W związku z tym wprowadzenie takiego kryterium stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż wykracza poza granice delegacji ustawowej. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest ugruntowane (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24.11.2020 r., II SA/Ol 592/20, wyrok WSA w Poznaniu z 19.06.2018 r., III SA/Po 273/18; wyroki WSA w Olsztynie z 8.01.2020 r., II SA/Ol 684/19 i z 1.10.2020 r., sygn. II SA/Ol 374/20). Również w wyroku z 20.11.2018 r., II GSK 3710/16, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował m.in., że art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, definiujący pojęcie pasa drogowego nie wprowadza rozróżnienia na pas drogowy w terenie zabudowanym i niezabudowanym, wobec tego nie ma podstaw prawnych do wprowadzenia takiego rozróżnienia przy ustalaniu stawek za jego zajęcie. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.