II SA/Bd 15/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA J. B. po rozpoznaniu w dniu [...] kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] listopada 2025 r., nr [...], w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień ochronnych postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. M. S. (skarżący), reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy (PWIS) z dnia 4 listopada 2025 r., nr NEP.906.149.1.2025, w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień ochronnych. W skardze zawarto wniosek "o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z uwagi na dosłowną treść wniosku ("wstrzymanie postępowania egzekucyjnego") wyjaśnić na wstępie należy, że działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd nie ma prawnej możliwości udzielania ochrony tymczasowej stronie, która wnosi o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, bądź o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w myśl przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji. Sądy administracyjne są właściwe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych do nich orzeczeń organów administracji, natomiast wniosek o wstrzymanie egzekucji nie ma podstawy prawnej w przepisach normujących postępowanie przed tymi sądami. Sąd administracyjny nie jest ani organem egzekucyjnym, ani organem nadzoru i przez to nie jest właściwy do wydania orzeczeń merytorycznych, które mogą zapadać tylko w toku postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowania egzekucyjnego w administracji. Sądy administracyjne nie mają bowiem kompetencji do zastępowania administracji publicznej, a jedynie sprawują kontrolę jej działalności stosownie do art. 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 15 września 2015 r., II FZ 601/15; z 8 listopada 2017 r., II OZ 1325/17; z 9 października 2023 r. sygn. akt III FSK 1113/23 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego, przyjmując, że wniosek zawarty w skardze dotyczył w istocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia (albowiem jedynie w takim zakresie Sąd może orzekać co do ochrony tymczasowej udzielanej skarżącemu w związku z zakwestionowaniem przez niego danego rozstrzygnięcia administracyjnego II instancji), stwierdzić należy, że nie mógł zostać on załatwiony po myśli skarżącego. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają nałożone na niego obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 217). Dotychczas dominująco w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez inny organ egzekucyjny nie jest aktem, który może podlegać wykonaniu. Pogląd ten oparty jest o wąską koncepcję pojęcia wykonania aktu administracyjnego, zgodnie z którym należy przez to rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. W świetle tego stanowiska, instytucja tymczasowej ochrony sądowej odnosi się do takich aktów, które nakładają na adresata określone obowiązki bądź przyznają uprawnienia i mogą być realizowane dobrowolnie bądź przymusowo w drodze egzekucji. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny (vide chociażby: postanowienie NSA z 25.05.2009 r., II OZ 455/09; postanowienie NSA z 8.01.2015 r., II OZ 1376/14; postanowienie NSA z 7.10.2015 r., I OZ 1144/15; postanowienie NSA z 30.03.2016 r., I OZ 272/16; postanowienie NSA z 11.07.2018 r., II OSK 600/18; postanowienie NSA z 28.07.2022 r., II GZ 208/21– dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; uzasadnienie uchwały NSA z 13.11. r., II GPS 2/22, ONSAiWSA 2024, nr 1, poz. 3; T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, tezy 6 – 10 art. 61). Zgodnie z drugim poglądem pojęcie wykonalności należy rozumieć szeroko, jako wywołanie ogółu skutków prawnych, które wynikają z danego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Do skutków takich zalicza się również możliwość wydania, na skutek wejścia do obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, innej decyzji administracyjnej. To szerokie ujęcie wykonalności aktu administracyjnego koresponduje z pojęciem mocy wiążącej aktu administracyjnego. Wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego według tej koncepcji polega zatem na zawieszeniu skutków prawnych wywieranych przez ten akt (vide: wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 32 z aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005/4/50 oraz wyrok NSA z 25.01.2006 r., II GSK 348/05, LEX nr 194410; postanowienie NSA z 8 maja 2013 r., II OZ 270/13, CBOSA; postanowienie NSA z 20 grudnia 2018 r., II OZ 1239/18, ONSAiWSA 2020 r., Nr 4. poz.51; postanowienie NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 1072/24 – dostępne jw.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się – w zakresie postępowań dotyczących zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym – do pierwszego z wymienionych poglądów. Mając na uwadze, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132 – dalej "u.p.e.a.") łączy procesowy skutek wydania ostatecznego postanowienia przez wierzyciela (tutaj PWIS) z podjęciem uprzednio zawieszonego postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny (zawieszonego właśnie na skutek zgłoszenia zarzutów - vide: art. 34 § 1 4 pkt 1 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a.), to nie wpływa to na jednolicie dotychczas przyjmowane stanowisko, iż postanowienia takie, jak zaskarżono w niniejszym postępowaniu, zawierają jedynie negatywną ocenę zarzutów zgłoszonych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, tj. nie nakładają na zobowiązanych żadnych nowych obowiązków. W sprawach z zakresu szczepień egzekwowany obowiązek wynika bezpośrednio z mocy prawa (vide: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1675). Postanowienia w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych nie zmieniają w żaden sposób powstałego wcześniej ex lege zobowiązania, a tym samym nie wywołują żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych i prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skuteczność zaskarżonego postanowienia nie stwarza w związku z tym niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest wcześniej wystawiony tytuł wykonawczy, natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane na skutek wniesienia zarzutów w trakcie toczącego się już postępowania egzekucyjnego. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.