II SA/Bd 1436/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. N., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb geodezyjny W. W. 0027, gm. G.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek strony został przeanalizowany i sprawdzony pod względem wymogu stawianego przez art. 61 ust. 1 w nawiązaniu do ust. 2 - 5 p.z.p., stwierdzając przy tym, iż w przedmiotowej sprawie wymogi stawiane przez ustawę w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 zostały spełnione, a pozostałe wymogi nie wymagały zastosowania. Podkreślono, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami, dlatego warunki zabudowy dla omawianej inwestycji zostały uzgodnione z: . K.-P. Zarządem Melioracji Wodnych i Urządzeń Wodnych we [...] - postanowienie z dn. [...].06.2016 r., sygn. [...] - uzgodnienie w zakresie melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6); . Starostwem Powiatowym w G., postanowienie z dnia [...].06.2016 r., sygn. akt [...] - uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6), pod warunkiem uzyskania przed wydaniem pozwolenia na budowę lub przed złożeniem zgłoszenia budowy uzyskać decyzje o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, bądź informację, iż nie zachodzi konieczność wydania takiej decyzji; . Zarządem Dróg Powiatowych w G., postanowienie z dnia [...].06.2016 r., sygn. akt [...] w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9). Z uwagi na fakt, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie zachodzą okoliczności określone w pozostałych punktach art. 53 ust. 4 p.z.p., odstąpiono od uzgodnienia decyzji z organami wskazanymi w tych przepisach. Orzekający organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 50 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 3 p.z.p., sporządzenie niniejszego projektu decyzji powierzono osobie posiadającej kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uzyskane na podstawie ustawy z dnia [...] grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r., poz. 932 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący J. U. podniósł, że nie zgadza się na realizację wnioskowanej inwestycji ze względu na przewidywane przez niego zatrucie środowiska poprzez wydobywające się przykre zapachy i niehigieniczne warunki. Wskazał, że inwestor posiada działki rolne w województwie p. i w. - m. i tam powinien budować wiaty. Przesyłając odwołanie skarżącego, Wójt Gminy G. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] wyjaśnił, że skarżący został uznany za stronę postępowania, gdyż na dzień wszczęcia postępowania widniał jako właściciel działki, której dotyczy postępowanie - w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w G.. W dalszej kolejności Wójt podniósł, iż jak wynikało z aktualnego wykazu właścicieli, w trakcie postępowania wpisano J. N. i E. N., jako właścicieli przedmiotowej działki, podkreślając przy tym, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich, a zatem w chwili obecnej J. U. nie powinien być uznany za stronę postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 61 ust. 4 p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, a na potrzeby niniejszej sprawy przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na podstawie akt sprawy - kopii mapy zasadniczej, na której wyznaczono obszar analizowany zdaniem Kolegium stwierdzić można, że planowana inwestycja ma być realizowana w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej; w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa zagrodowa, a znaczną część gruntów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego stanowią niezabudowane grunty rolne. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy wynosząca 8,17 ha jest większa od średniej powierzchni gospodarstw rolnych na terenie gminy G. w związku z czym nie zachodziła potrzeba badania, czy w sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wymogi określone przepisami prawa, w szczególności przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Kolegium wskazało ponadto, że adresatami decyzji są strony ustalone przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania i to strony otrzymują decyzję, natomiast przepisy postępowania administracyjnego nie znają konstrukcji przesłania decyzji "do wiadomości", lecz uchybienie powyższe nie ma wpływu na merytoryczną ocenę sprawy. W skardze do sądu J. U., podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, że nie zgadza się na realizację inwestycji ze względu na brak zachowania odległości projektowanej wiaty od słupa wysokiego napięcia oraz od pobliskiej szkoły. Wskazał, że inwestor planuje pomieścić w wiacie 200 sztuk buhajów oraz że taka inwestycja wymaga wypowiedzenia się mieszkańców w formie zebrania wiejskiego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Natomiast w przypadku gdy skarga nie jest zasadna w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia postanowienia – jego uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb geodezyjny W. W. 0027, gm. G.. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z powyższą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania w celu jej rozpoznania przez organ wyższej instancji. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie, co oznacza, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Do zbadania przesłanek dopuszczalności odwołania jest zobligowany organ odwoławczy, który dokonuje wstępnego badania środka odwoławczego. W myśl art. 134 k.p.a. organ wydaje w tym przedmiocie stosowne postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub o stwierdzeniu jego niedopuszczalności, lub w przypadku gdy konieczne jest zbadanie, czy wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym, a zatem weryfikacji tego faktu na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego, do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie odwołania nie zostało poprzedzone żadnymi ustaleniami pozwalającymi stwierdzić, że odwołanie wniesione zostało przez stronę postępowania lub przez podmiot działający jako pełnomocnik stron postępowania. Niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zatem w tym zakresie decydujące znaczenie dla zdefiniowania pojęcia strona ma art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brzmienie art. 28 k.p.a. dowodzi zatem, że wyznacznikiem bycia stroną postępowania administracyjnego jest posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego. Pojęcie "interesu prawnego" zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2569/14 – Lex nr 2106688, 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2148/14 – Lex nr 2083429). W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że o posiadaniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie, czy zainteresowanie danego podmiotu wynikiem postępowania. Interes prawny trzeba bowiem odróżnić od interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej. Zatem, o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decydują ani powyższe okoliczności, ani też fakt, że organ I instancji w toku prowadzonego przezeń postępowania uznał dany podmiot za stronę i w rezultacie doręczył mu wydaną decyzję administracyjną. Podkreślić trzeba, że organ administracyjny zobowiązany jest na każdym etapie postępowania badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, a więc czy może być stroną postępowania. Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jest przede wszystkim wnioskodawca – inwestor, który domaga się ustalenia warunków zabudowy. Interes prawny inwestora jest niepodważalny, zaś jego źródłem są normy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Jeżeli inwestor nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, wówczas stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy będzie właściciel (współwłaściciel) nieruchomości oraz jej użytkownik wieczysty. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1358/14 – Lex nr 2034071 i 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14 – Lex nr 2083563). Z akt kontrolowanej sprawy, a konkretniej z pisma Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] wynika, że skarżący został uznany za stronę postępowania, gdyż na dzień wszczęcia postępowania widniał w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w G. jako właściciel działki, której dotyczy postępowanie. W dalszej kolejności Wójt podniósł, iż jak wynikało z aktualnego wykazu właścicieli, w trakcie prowadzonego postępowania wpisano J. N. i E. N., jako właścicieli przedmiotowej działki, podkreślając przy tym, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich, a zatem w momencie rozpatrywania odwołania skarżący nie powinien być uznany za stronę postępowania. Z akt sprawy nie wynika przy tym czy skarżący jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym innej nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją lub znajdującej się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji. W tej sytuacji zaniechanie przez Kolegium ustalenia statusu wnoszącego odwołanie oraz posiadania przez ten podmiot legitymacji do wniesienia odwołania, stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W przypadku uprawomocnienia się wyroku, rzeczą Kolegium będzie jednoznaczne ustalenie, czy odwołanie inicjujące postępowanie odwoławcze zostało wniesione przez podmiot legitymowany, a następnie dopiero organ będzie uprawniony do jego merytorycznego rozpatrzenia. Jednocześnie charakter stwierdzonych naruszeń prawa uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów merytorycznych skargi, bowiem na obecnym etapie byłoby to przedwczesne.