II SA/Bd 131/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Komisji Stypendialnej Odwoławczej Wyższej Szkoły Nauki o [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie przyznania stypendium socjalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Uczelnianej Komisji Stypendialnej z dnia [...] grudnia 2023 r.

1. K. W. (zwana dalej "Skarżącą") wniosła skargę na decyzję Komisji Stypendialnej Wyższej S. N. o Z. z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Komisji Stypendialnej Wyższej S. N. o Z. z [...] r., którą to decyzją odmówiono Skarżącej przyznania stypendium rektora na rok akademicki 2023/2024. 2. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania a także naruszenie przepisów prawa materialnego. 3. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że 16 października 2023 r. listem poleconym złożyła wniosek o przyznanie stypendium socjalnego. Wiadomością e – mail z 31 października 2023 r. została poinformowana, że stypendium zostało przyznane. Natomiast 13 grudnia 2023 r. otrzymała e-mail informujący, że "nie można zarejestrować świadczenia Stypendium socjalne ze względu na przekroczenie okresu przysługiwania świadczenia. Świadczenia przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, przez łączny okres 12 lub 14 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta". W e-mailu nie podano podstawy prawnej odmowy; ze względu na jego treść Skarżąca domyśla się że był to art. 93 ust. 4 oraz art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. 4. W wyniku złożonego odwołania Skarżąca otrzymała decyzję z 8 stycznia 2024 r. którą Przewodniczący Uczelnianej Komisji Stypendialnej P. S. R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podobnie jak w decyzji organu I instancji powodem odmowy była okoliczność, że Skarżąca pobierała już stypendium przez łączny okres przekraczający okres, na jaki stypendium może być przyznane. Skarżąca zarzuciła, że w wyniku rozpatrzenia sprawy w I instancji nie została wydana pisemna decyzja administracyjna wraz z uzasadnieniem i pouczeniem – zamiast niej otrzymała jedynie e-mail. Skoro zaś w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja organu I instancji, to niedopuszczalne było odwołanie Skarżącej od takiej nieistniejącej decyzji. Organ odwoławczy winien zatem stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skoro tego nie uczynił i rozpoznał sprawę merytorycznie, to naruszył art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 134 k.p.a., co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Skarżąca zarzuciła także, że organ naruszył przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668 z późn. zm., zwanej w skrócie "P.s.w.n.") polegające na błędnym założeniu że przepis ten odnosi się do okresu studiowania a nie do okresu, w którym student pobierał stypendium. Zdaniem Skarżącej przyjęta przez Komisję wykładnia art. 93 ust. 2 pkt 1 oraz art. 93 ust. 4 P.s.w.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą od 18 grudnia 2021 r jest wadliwa. Skarżąca zwróciła uwagę, że Komisja przyjęła na gruncie ww. przepisów, iż pojęcie "przysługiwania świadczenia" jest pojęciem tożsamym z pojęciem "posiadania statusu studenta". Tymczasem wykładnia językowa art. 93 ust. 2 pkt 1 oraz art. 93 ust. 4 P.s.w.n. (w tym pojęcia "przysługuje") prowadzi do wniosku, że w przepisach tych mowa o świadczeniach, które przysługują studentowi tj. które zostały przyznane studentowi po spełnieniu wszystkich kryteriów. W związku z tym dla biegu okresu, o którym mowa w ww. przepisach ma znaczenie to, że student występował o świadczenie, które zostało mu przyznane i je pobrał. Zatem sześcioletni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. w brzmieniu obowiązującym do 17 grudnia 2021 r. i okres 12 semestrów, o którym mowa w art. 93 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą od 18 grudnia 2021 r. należy odnosić do okresu, w którym student spełnia przesłanki otrzymania pomocy finansowej określonej w ustawie i jednocześnie jest beneficjentem takiej pomocy. Nie można, jak błędnie przyjęła Komisja, wiązać początku tego okresu 6 lat (12 semestrów) z momentem rozpoczęcia studiów przez studenta ubiegającego się o przyznanie pomocy. Skarżąca podniosła, że jej łączny okres studiowania to 11 semestrów (studia w C.M.UMK i obecnie WSNoZ). Będąc w latach 2014 - 2017 studentką CM UMK nie uzyskała stypendium socjalnego (przekraczała próg dochodowy) i nie uzyskała tytułu licencjata (studia przerwała ze względu na dziecko i ich nie dokończyła). Komisja badając istnienie przesłanek przyznania stypendium wliczyła cały okres studiowania, nie ustaliła jednak, czy w okresie studiowania świadczenie jej przysługiwało. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że decyzja o nieprzyznaniu Skarżącej stypendium socjalnego została wydana 15 grudnia 2023 r. a w związku z wniesionym odwołaniem Uczelniana Komisja Stypendialna decyzją z 8 stycznia 2024 r. utrzymała w mocy decyzję o nieprzyznaniu stypendium socjalnego Skarżącej. Odmowa nastąpiła z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w Regulaminie przyznawania pomocy materialnej studentom, zgodnie z którym łączny okres, przez który przysługują świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1 – 4 i art. 359 ust. 1 P.s.w.n. wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta, z zastrzeżeniem, że w ramach tego okresu świadczenia na studiach licencjackich przysługują przez okres nie dłuższy niż 9 semestrów. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami Skarżąca studiowała na studiach licencjackich przez okres przekraczający ww. granice. Organ podniósł także, że ustawodawca w art. 93 ust. 2 P.s.w.n. wskazał, iż stypendium przysługuje na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich nie dłużej niż przez okres 6 lat. W ocenie organu 6 – letni okres o którym mowa w tym przepisie dotyczy okresu studiowania, a nie – jak wskazuje Skarżąca - pobierania stypendium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje Skarżąca. 7. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy – akt, które stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ ma obowiązek przekazać Sądowi kompletne i uporządkowane. 8. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że zarówno wydana w sprawie decyzja organu I instancji jak też decyzja organu II instancji są nieważne. 9. Badając przedstawione przez organ akta administracyjne sprawy Sąd przede wszystkim stwierdził, że nie zawierają one wszystkich dokumentów, które powinny być sporządzone w sprawie zgodnie z wymogami przedstawionemu Sądowi Regulaminu świadczeń dla studentów Wyższej Szkoły S. N. o Z. (załącznik do Zarządzenia nr 10/2020 Rektora Wyższej Szkoły S. N. o Z. z [...] r.). Przede wszystkim brak jest protokołów posiedzeń Uczelnianej Komisji Stypendialnej i Odwoławczej Komisji Stypendialnej (wymaganych przez § 1 ust. 11 ww. Regulaminu); ani w treści decyzji, ani w innych dokumentach w aktach sprawy nie wskazano w jakim składzie działały ww. Komisje (§ 1 ust. 8 Regulaminy wymaga składu pięciu osób – dwóch przedstawicieli pracowników i trzech studentów). 10. W aktach znajdują się: – kopia kierowanego do Skarżącej e – maila z 31 października 2023 r. informującego ją, iż "decyzją Komisji Stypendialnej stypendium socjalne w roku akademickim 2023/2024 zostało przyznane". Pod tą treścią znajduje się tekst "K. J. Kwestura" (k. 36 akt administracyjnych). W treści e-mail brak adnotacji o podpisaniu go podpisem elektronicznym; – kopia kierowanego do Skarżącej e – maila z 13 grudnia 2023 r. informującego ją, że "w związku z wprowadzeniem Komisji Stypendialnej w błąd stypendium socjalne nie może zostać wypłacone, a wniosek stypendialny zostaje odrzucony". Pod tą treścią znajduje się tekst "K.J." (k. 37 akt administracyjnych). W treści e-mail brak adnotacji o podpisaniu go podpisem elektronicznym; – decyzja datowana na 15 grudnia 2023 r. wskazująca, że stypendium socjalnego nie przyznała Skarżącej "Uczelniana Komisja Stypendialna"; pod decyzją znajduje się miejsce na podpis opisane jako "Przewodniczący Uczelnianej Komisji Stypendialnej" w którym znajduje się własnoręczny podpis opatrzony pieczęcią S.R.Kwestor" (k. 38 akt administracyjnych) – decyzji z 8 stycznia 2024 r. w której treści wskazano, że "Uczelniana Komisja Stypendialna Odwoławcza" utrzymuje w mocy decyzję o nieprzyznaniu Skarżącej stypendium socjalnego; pod decyzją znajduje się miejsce na podpis opisane jako "Przewodniczący Uczelnianej Komisji Stypendialnej" w którym znajduje się znak graficzny podpisu elektronicznego z opisem "Podpisano przez: P. S. R." oraz "Data: 2024-01-09 09:18" (k. 83 akt administracyjnych). Ponadto należy zaznaczyć, że do akt administracyjnych przedstawionych w sprawie II SA/Bd 130/24 (tj. w równolegle toczącej się sprawie ze skargi K.W. na decyzję odmawiającą jej przyznani stypendium Rektora WSNoZ) dołączona została decyzja z 8 stycznia 2024 r. w której treści wskazano, że "Uczelniana Komisja Stypendialna Odwoławcza" utrzymuje w mocy decyzję o nieprzyznaniu Skarżącej stypendium socjalnego; pod decyzją znajduje się miejsce na podpis opisane jako "Przewodniczący Uczelnianej Komisji Stypendialnej" w którym znajduje się własnoręczny podpis opatrzony pieczęcią "Rektor dr n. med. P.R.Prof. WZNoZ" (k. 63 akt administracyjnych w sprawie II SA/Bd 130/24). Jak wynika jednakże z załączników skargi – Skarżącej doręczono decyzję z 8 stycznia 2024 r. opatrzoną podpisem elektronicznym P.S.R.(a nie wersję z podpisem odręcznym). Analizując powyższe Sąd stwierdził przede wszystkim, że wydaną w sprawie decyzją I instancji jest decyzja z 15 grudnia 2023 r. Decyzjami nie są wiadomości e- mail z 31 października i 13 grudnia 2023 r. Nie są to dokumenty, których cechy pozwalają uznać je za decyzje administracyjne, przede wszystkich dlatego, że nie są opatrzone podpisem w rozumieniu art. 14 § 1a k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium toczy się według reguł k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2021 r., II SA/Po 352/21, LEX nr 3244776). Oznacza to, że zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. "Sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią". Definicję kwalifikowanego podpisu elektronicznego określa art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (zwane rozporządzeniem eIDAS; Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 257, str. 73 z późn. zm.). Zgodnie ze wskazanym art. 3 pkt 12 eIDAS "kwalifikowany podpis elektroniczny" oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. W świetle tej definicji nie jest podpisem elektronicznym część tekstu e-maila wskazująca na osobę sporządzającą ów e-mail. Minimalne wymogi decyzji spełnia natomiast znajdujący się w aktach sprawy dokument w postaci decyzji datowanej na 15 grudnia 2023 r. Zawiera on rozstrzygnięcie sprawy; wskazanie organu, który wydał rozstrzygnięcie, wskazanie adresata rozstrzygnięcia (tj. wskazuje na Skarżącą) oraz zawiera podpis własnoręczny identyfikujący konkretną osobę oraz jej stanowisko. Z kolei za decyzję organu odwoławczego należy uznać decyzję w takiej postaci, w jakiej otrzymała ją Skarżąca tj. z podpisem elektronicznym P.S.R.. 11. Zidentyfikowanie, które dokumenty w aktach sprawy są decyzjami organów (pierwszej i drugiej instancji) nie oznacza, że są to decyzje prawnie prawidłowe i wydane w prawnie prawidłowej procedurze. W tym względzie należy przede wszystkim wskazać na wymogi jakie powinny być spełnione, a które postawiła sobie sama uczelnia w ww. Regulaminie świadczeń dla studentów Wyższej S. N. o Z. (zwanym dalej "Regulaminem"). Otóż jeżeli stosownie do art. 86 ust. 3 P.s.w.n. (i § 1ust. 4 Regulaminu), na wniosek samorządu studenckiego świadczenia są przyznawane przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, to zgodnie z § 1 ust. 4 Regulaminu organami orzekającymi w sprawie świadczeń stają się: "Uczelniana Komisja Stypendialna" (jako organ I instancji) oraz "Odwoławcza Komisja Stypendialna" (jako organ odwoławczy tj. organ II instancji). Przepis § 1 ust. 6 Regulaminu przewiduje, że Uczelnianą Komisję Stypendialną i Odwoławczą Komisję Stypendialną powołuje Rektor uczelni spośród studentów delegowanych przez Samorząd Studentów i pracowników Uczelni. Komisje działają w składach złożonych z 5 osób: dwóch przedstawicieli pracowników i trzech studentów (§ 1 ust. 8 Regulaminu). Decyzje wydane przez komisje podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący (§ 1 ust. 10 Regulaminu – jest to wymóg powtarzający treść art. 86 ust. 3 zdanie 3 P.s.w.n.) Z posiedzeń komisji sporządza się protokoły (§ 1 ust. 11 Regulaminu). W świetle powyższego należy zauważyć, że decyzja z 15 grudnia 2023 r. w swojej treści nie wskazuje składu Uczelnianej Komisji Stypendialnej, który ją wydał. Takiego składu nie można odtworzyć na podstawie innych dokumentów, w szczególności protokołu posiedzenia Uczelnianej Komisji Stypendialnej, gdyż pomimo wezwania Sądu takich dokumentów nie przedstawiono. Należy zatem przyjąć, że w ogóle nie zostały one sporządzone, w szczególności nie został sporządzony protokół posiedzenia ww. Komisji. Oznacza to, że nie jest możliwa weryfikacja ani ilu było członków Komisji, którzy wydawali decyzję ani nie wiadomo czy większość z nich stanowili studenci. Sąd uznał, że nie tylko decyzja wydana w składzie osobowym niezgodnym z przepisami prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 14 października 2020 r. sygn. II SA/Bd 334/20, LEX nr 3081737), ale także decyzja wydana w sposób uniemożliwiający kontrolę zgodności z prawem składu organu należy uznać za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa tj. w przedmiotowym przypadku z art. 86 ust. 3 zdanie 2 P.s.w.n. a także z § 1 ust. 8 Regulaminu. 12. Należy ponadto zauważyć, że organ nie tylko nie przedstawił dowód doręczenia Skarżącej znajdującej się w aktach sprawy decyzji z 15 grudnia 2023 r, ale także nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego by wynikało, że Skarżąca w ogóle była w jakikolwiek sposób informowana o istnieniu takiej decyzji. E – mail informujący Skarżącą, że stypendium socjalne nie może być jej wypłacone bo Komisja Stypendialna została wprowadzona w błąd pochodzi z 13 grudnia 2023 r., a więc 2 dni przed wydaniem decyzji organu I instancji. Przedstawione potwierdzenie przesyłki poleconej krajowej (przesyłka za pośrednictwem Poczty Polskiej) nie wskazuje, co było przesyłane, a ponadto w potwierdzeniu wskazano jako datę wysyłki 9 stycznia 2024 r. tj. jeden dzień po wydaniu decyzji organu II instancji (k. 48 akt administracyjnych, k. 63 akt Sądu). Z kolei wydruk z systemu Polon (służącego Uczelni do komunikowania się ze studentami) potwierdza wysłanie do Skarżącej komunikatów dotyczących stypendium rektora, a nie stypednium socjalnego. Niewątpliwie zatem doszło do pozbawienia Skarżącej udziału w istotnej części postępowania przed organem I instancji tj. pozbawiono Skarżącej możliwości zapoznania się z decyzją organu I instancji. 13. Nie może być uznane za usunięcie powyższego błędu rozpoznanie przez organ odwoławczy odwołania Skarżącej z 18 grudnia 2023 r. (k. 47 akt administracyjnych) jako odwołania od decyzji z 15 grudnia 2023 r., jako że Skarżąca nie miała realnej możliwości realizacji prawa do odwołania poprzez przedstawienia adekwatnych do stanu sprawy zarzutów – Skarżąca formułowała je domyślając się jedynie, jaki może być stanowisko organu i jego argumentacja. Niezależnie od powyższego także decyzja organu II instancji została wydana w warunkach nieważności. Decyzja ta posiada te same wady co decyzja organu I instancji tj. nie jest możliwe ustalenie, czy została wydana w składzie osobowym zgodnym z art. 86 ust. 3 P.s.w.n. oraz § 1 ust. 8 Regulaminu. Ponadto pod decyzją podpisał się rektor WSNoZ, a więc osoba, która w ogóle nie może być członkiem ani Uczelnianej Komisji Stypendialnej ani Odwoławcza Komisja Stypendialnej (błędnie wskazywanej w decyzji z 8 stycznia 2024 r. jako "Uczelniana Komisja Stypendialna Odwoławcza". Istotą przekazania przez rektora komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej kompetencji do przyznawania świadczeń studentom jest wyłączenie rektora ze składu organu orzekającego. W przypadku przekazania takiej kompetencji rektor pełni jedynie nadzór nad działalnością komisji i jest władny w ramach tego nadzoru uchylić decyzję komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej niezgodną z przepisami prawa (§ 1 ust. 12 Regulaminu oraz art. 86 ust. 4 P.s.w.n.). W przypadku gdyby rektor znalazłby się w składzie komisji stypendialnej – musiałby nadzorować sam siebie. Powyższe oznacza, że także decyzja z 8 stycznia 2024 r. tj. decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 14. Ze względu na powyższe Sąd uznał , że w sprawie ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. 15. Powyższe uchybienie czyni przedwczesnym odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi. Wypowiedź Sądu co do meritum sprawy wiązałaby organ właściwy, co oznaczałoby w praktyce, że to Sąd rozstrzygnąłby sprawę Skarżącej, zanim wypowiedział się właściwy w sprawie organ. Kompetencją sądu administracyjnego jest tymczasem kontrola rozstrzygnięć organów, a nie podejmowanie rozstrzygnięć za organy. W ponownym postępowaniu sprawa z wniosku Skarżącej powinna zostać rozstrzygnięta przez organ właściwy, którym jest Rektor Wyższej S. N. o Z..