II SA/Bd 1257/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2019 r. nr XIII/257/19 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta oddala skargę.

Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy zaskarżył uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z 26 czerwca 2019 r., Nr XIII/257/19, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Bydgoszczy w części – tj. w § 23 ust. 1 pkt 2. Uchwale tej zarzucił naruszenie: art. 7 i art. 94 zd.1 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. w Dz.U. z 2023r., poz. 725 ze zm. - dalej powoływanej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów" lub "ustawa") przez uregulowanie zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez dotychczasowego najemcę lub w lokalu, w którego najem wstąpiły po śmierci najemcy w ten sposób, że spełnić muszą warunek nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu, w którym mogą zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. W ocenie Prokuratora wprowadzenie tego warunku stanowi niewynikające z ustawy ograniczenie. W oparciu o tak sformułowany zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Miasto Bydgoszcz wniosło o oddalenie skargi Prokuratora, wskazując na wprowadzenie zaskarżoną uchwałą ograniczenia dostępu do lokali jedynie do sytuacji tych osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu - zaspokajającego ich potrzeby mieszkaniowe. Organ podniósł tym samym, że zaskarżony przepis nie odwołuje się stricte do pojęcia braku tytułu prawnego do lokalu, ale do pojęcia braku zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku Przewodniczący Wydziału zarządzeniami z 20 listopada 2023r. wyznaczył termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu skarga Prokuratora nie zwiera uzasadnionych zarzutów. Przed ich omówieniem konieczne są uwagi wstępne dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przesłanki te wynikają z przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40). Wynika z nich, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieistotne naruszenie prawa nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, w myśl którego do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (porównaj wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (porównaj wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego gminy. Oceniając zatem zarzuty postawione w skardze Sąd stwierdza, że nie ma wśród nich takiego, który dowodziłby istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta Bydgoszczy (w rozumieniu tu przedstawionym), a więc takiego, które byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym i rodziło konieczność stwierdzenie nieważności uchwały. Przepis § 23 ust. 1 pkt 2 uchwały odnosi się do osób, które zamieszkiwały i pozostały w lokalu po opuszczeniu go przez najemcę. Rada Miasta wprowadziła regułę według której w takim przypadku umowa najmu może być zawarta pod warunkiem, że osoby te nie posiadają tytułu prawnego do lokalu, w którym mogą zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Sąd nie dopatruje się naruszenia prawa w takim rozwiązaniu. Wymóg braku tytułu do innego lokalu, jak wynika z wyjaśnień organu, ma zapobiec przyznaniu tytułu do lokalu z zasobów mieszkaniowych osobom, które mogą zaspokoić swe potrzeby mieszkaniowe w lokalach, do których już posiadają tytuły prawne. Jest to przy tym szczególna sytuacja, w której zainteresowany ma "przejąć" lokal po poprzednim najemcy. Zdaniem Sądu - w tym przypadku nie może być mowy o naruszeniu art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. Rozwiązania przyjęte w omówionych tu zasadach z uchwały Rady Miasta Bydgoszcz mają sens i uzasadnienie praktyczne, co powinno być uwzględnione przy ocenie ich zgodności z prawem. Konieczne jest bowiem szersze spojrzenie na to zagadnienie uwzględniające cel tworzenia i funkcjonowania mieszkaniowego zasobu gminy. Przypomnieć w tym miejscu warto, że zgodnie z regulacją art. 4 ust. 1 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (ust. 3). Z treści art. 4 ustawy wynika, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Przytoczony przepis określa jednocześnie cel ustawy - jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej poprzez zapewnienie lokali (socjalnych i zamiennych) i zaspakajanie potrzeb gospodarstw domowych o niskich dochodach. W celu realizacji zadań określonych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy - art. 20 ust. 1 ustawy. Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej wspólnoty lokalnej. Jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy rada gminy ustanawiając zasady wynajmowania lokali winna określić podstawowe kryteria przedmiotowe, tj. wysokość dochodu i warunki zamieszkania, od spełnienia których zależy wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Powtórzenia jednak wymaga, że wynikającą z ustawy przesłanką umożliwiającą zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego jest przesłanka niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W zaskarżonym przepisie organ gminy wyraźnie przyjął, że to nie sam fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego uniemożliwia skorzystanie przez mieszkańca gminy z lokalu z zasobów mieszkaniowych tej gminy. Z brzmienia zakwestionowanego przepisu wynika bowiem, że zawarcie umowy najmu z mieszkańcem gminy wymaga spełnienia podstawowego wymogu nieposiadania możliwości zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych w lokalu, do którego posiada się tytuł prawny. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z 26 czerwca 2019r. w zakresie określonym w skardze. W konsekwencji skarga została oddalona jako pozbawiona uzasadnienia prawnego – o czym orzeczono zgodnie z art. 151 p.p.s.a.