II SA/Bd 1206/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 30 listopada 2021 r. nr XL/299/21 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

1. Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę na uchwałę nr XL/299/21 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych oraz zasad wypłacania diet dla radnych Rady Miejskiej w Więcborku (dalej również jako "uchwała") zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów art. 94 i 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że ww. przepisami wprowadzono obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych m.in. przez organ gminy. Wyjaśnił, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy abstrakcyjne wyrażające się powtarzalności i cykliczności wypłacania diet, a adresatem przepisów są mieszkańcy pełniący konkretne funkcje, co oznacza że norma ma charter generalny. Uchwała zawiera również przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący wskazał na wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21) i powołaną w nim linię orzeczniczą, zgodnie z którą uchwała rady podjęta na podstawie art. 25 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi akt prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego powyższe przesłanki przemawiają za tym, że obowiązkiem organu było opublikowanie przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zaś zaniechanie tego obowiązku winno skutkować unieważnieniem uchwały w całości. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż jest skierowana wyłącznie do radnych gminy danej kadencji, zatem nie ma charakteru powszechnego. Nadto, nie wyznacza adresatom sposób zachowania się, a jedynie określa wysokość przysługującego świadczenia pieniężnego, zatem nie ma charakteru normatywnego. Zaskarżona uchwała nie wprowadza nakazów, zakazów ani zakresów dozwolonego postępowania w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie jest więc normą o charakterze generalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej powoływanej jako p.p.s.a.) skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez skarżącego w skardze, czemu organ się nie sprzeciwił. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. - dalej "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). 4. Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 438/21, wyroki WSA w Bydgoszczy: z 19 maja 2021 r. sygn. II SA/Bd 210/21, z 17 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 450/22) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela dominujący pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały jest ograniczony do radnych gminy, jednak ograniczenie to nie ma charakteru stałego i trwałego z uwagi na zmienność osób pełniących te wybieralne funkcje. Uchwała ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż adresaci zawartych w niej norm zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Skoro zatem przedmiotowa uchwała zawiera normy generalne, abstrakcyjne i jest skierowana do określonego rodzajowo kręgu podmiotów na obszarze objętym zakresem działania organu samorządu terytorialnego, to jest aktem prawa miejscowego. 5. Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 8 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. III SA/Wr 238/09, a także Sławomir Dudziak - Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ww. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się bowiem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wskazania również wymaga, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. 6. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Zgodnie z tymi przepisami prawa, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.