II SA/Bd 1106/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] sierpnia 2019r. o cofnięciu T. J. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A i B. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] listopada 2015 r. do Urzędu M. w T. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego P. w B. o sprawdzenie posiadanych przez T. J. kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A i B, ponieważ w ciągu roku licząc od października 2014 r. do maja 2015r. dopuścił się on wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, uzyskując łącznie 26 punktów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., nr [...], Prezydent M. T. skierował T. J. (Skarżącego) do wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A i B. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (aktualny t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1990 – dalej powoływanej jako "p.r.d."). Nie określono w niej konkretnego terminu wywiązania się z nałożonego obowiązku. Rozpoznając odwołanie wniesione przez T. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] stycznia 2016r. ([...]) utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie, a tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 września 2017r. wydanym w sprawie II SA/Bd 1056/17 oddalił skargę – potwierdzając legalność rozstrzygnięcia o skierowaniu T. J. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Wyrok ten jest prawomocny. Pismem z [...] lipca 2019r. Prezydent M. T. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w związku z niepoddaniem się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Jednocześnie organ zwrócił się do Wojewódzkiego Komendanta P. w B. o informacje o "aktualności" wniosku o skierowanie T. J. na sprawdzenie kwalifikacji – wobec przekazania przez Skarżącego informacji o podjęciu przez niego działań zmierzających do dokonania weryfikacji punktów karnych w ewidencji prowadzonej przez WKP w B.. O "aktualności" wniosku z [...] października 2015r. organ został poinformowany pismem Wojewódzkiego Komendanta P. w B. z [...] sierpnia 2019r. Decyzją z [...] sierpnia 2019r. (nr [...]) Prezydent M. T. orzekł o cofnięciu T. J. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A i B – z powołaniem się na treść art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. oraz ostateczność decyzji z [...] grudnia 2015r. i brak dowodów na poddanie się przez Skarżącego kontrolnemu egzaminowi. W odwołaniu od powyższej decyzji T. J. zakwestionował prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazując na zwrócenie się do Wojewódzkiego Komendanta P. w B. z wnioskiem o "zweryfikowanie" punktów karnych. Wyjaśnił jednocześnie, że "sprawa ta" jest nadal w toku. W wyniku rozpoznania odwołania wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło dotychczasowy stan faktyczny sprawy i podkreśliło, że Skarżący nie przedstawił do dnia orzekania przez organ I instancji wyników egzaminu teoretycznego i praktycznego. SKO przywołało też brzmienie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. i stwierdziło, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W skardze skierowanej do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. J. powielił argumentację zaprezentowaną w odwołaniu i zarzucił organowi odwoławczemu pominięcie okoliczności podjęcia starań o zweryfikowanie punktów karnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z powyższym z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie – na podstawie zarządzenia przewodniczącego Wydziału z 11 grudnia 2020r. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego Skarżący. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie cofnięcia T. J. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A i B prawa jazdy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. W pierwszej kolejności należało zatem wyjaśnić kwestie intertemporalne związane z zastosowaniem ww. przepisu w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 140 p.r.d. został bowiem uchylony na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w niniejszej sprawie stosowanej w brzmieniu wg. Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.). Zgodnie z art. 139 pkt 3 tej ustawy uchylenie to nastąpiło ostatecznie z dniem 4 czerwca 2018 r. Niemniej jednak równocześnie z dniem 4 czerwca 2018 r. weszła w życie również nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957), którą dokonując zmian w ustawie o kierujących pojazdami oraz Prawo o ruchu drogowym, w art. 14 ust. 1 postanowiono, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1 (a więc Prawa o ruchu drogowym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o kierujących pojazdami) nie stosuje się. W ust. 2 tej regulacji przewidziano z kolei, że "Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie". Z powyższej regulacji wynika, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, uchylającego przepis art. 140 i art. 140a Prawa o ruchu drogowym. Oznacza to, że do czasu dokonania takiego wdrożenia przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. mógł mieć zastosowanie i może stanowić podstawę prawną wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Ustalając stan prawny w niniejszej sprawie Sąd dokonał sprawdzenia na stronie BiP Ministerstwa Cyfryzacji, czy komunikat, o którym mowa w art. 14 ust. 2 nowelizacji, został wydany. W wyniku tego ustalił, że do dnia orzekania nie został on ogłoszony. Stąd też należy uznać, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie utracił mocy obowiązującej. W myśl ww. przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 pkt 1, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d.). Nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, że decyzja, o której mowa w art. 140 p.r.d., wydawana jest obligatoryjnie przez organ, jeżeli stwierdzi on zaistnienie przesłanek aktualizujących ten obowiązek. Przesłanki wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami wynikają wyraźnie z przepisów prawa o ruchu drogowym - jest nią między innymi przedmiotowy w niniejszej sprawie warunek z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. Cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym w drodze decyzji nie podlega zatem uznaniu administracyjnemu organu, na co wskazuje użyte w przepisie sformułowanie "starosta wydaje decyzję". Zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie zależy zatem od uznania organu, lecz jest jego obowiązkiem. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. wymagało zatem ustalenia, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma walor ostateczności oraz czy Skarżący takiemu kontrolnemu badaniu kwalifikacji się poddał. Zakres postępowania wyznaczony treścią przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. wymaga bowiem tylko i wyłącznie ustalenia, czy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, poddała się tego rodzaju egzaminowi. W przypadku dokonania negatywnego ustalenia - starosta ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych należy podzielić ustalenia, jakie na gruncie rozpatrywanej sprawy, zostały poczynione przez organy obu instancji - a mianowicie: obowiązek poddania się egzaminowi przez Skarżącego stwierdzony został decyzją Prezydenta M. T. z [...] grudnia 2015r., decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna i istnieje w obrocie prawnym. Skarżący natomiast z obowiązku tego się nie wywiązał. Okoliczności te nie są kwestionowane przez Skarżącego. Jak wcześniej Sąd podkreślał, niezrealizowanie obowiązku przystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami zaktualizowało obowiązek organu wynikający z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d., tj. wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Dodatkowo zaznaczyć można, iż ostateczna decyzja o skierowaniu na badanie kwalifikacji nadal wywołuje skutki w obrocie prawnym mimo upływu kilku lat od daty jej wydania. Skutki takie polegają zaś na możliwości egzekwowania praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, lub - jak w niniejszej sprawie - materializują konsekwencje niewywiązania się z nałożonego decyzją ostateczną obowiązku. Konsekwencją nieprzystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami jest cofnięcie uprawnień do ich kierowania - przepisy nie pozostawiają w tej kwestii żadnych wątpliwości. Zauważyć nadto przyjdzie, że decyzje ostateczne korzystają z domniemania legalności i prawidłowości - muszą być one respektowane przez samą osobę, ale także przez organy prowadzące postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem (vide: NSA w wyrok z dnia 15 września 2017 r., I OSK 439/17 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z jednolitym orzecznictwem w tego rodzaju sprawach decyzja, o której mowa w art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. rozstrzygać może wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie poddania się takiemu sprawdzeniu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1363/06, z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 960/06 i z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I OSK 35/09 oraz z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 190/10 – dostępne na stronie jw.). Niedopuszczalność wskazania takiego terminu w decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oznacza, że stosowane w tej mierze winny być ogólne unormowania w zakresie wykonalności decyzji administracyjnych posiadających walor ostateczności. Oznacza to, że niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji Skarżący powinien był podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. W aktach sprawy brak jest dowodów na to, by Skarżący podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wykonania nałożonego nań obowiązku do chwili wydania decyzji zaskarżonej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, iż są one całkowicie bezpodstawne. Sąd podkreśla, że sprawa cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami jest odrębną od sprawy dotyczącej ilości zgromadzonych przez stronę punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego toczącej się w trybie nadzwyczajnym przed wojewódzkim komendantem Policji. Z tego względu kwestia prawidłowości dokonanych wpisów nie może być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia uprawnień, ani w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach. Warto też podkreślić, że organ I instancji przed wydaniem decyzji uzyskał informacje o braku podstaw do wycofania wniosku o sprawdzenie kwalifikacji Skarżącego (do dnia orzekania przez organy nie doszło zatem do wprowadzenia zmian w ewidencji punktów karnych). Stąd też zarzuty dotyczące nieuwzględnienie przez Kolegium faktu być może niesłusznego nałożenia punktów karnych na stronę skarżącą, uznać należy za bezpodstawne. Zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów prawa procesowego. W sprawie zebrano kompletny materiał dowodowy, stan faktyczny nie jest sporny, a Skarżącemu zagwarantowane zostało prawo czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.