II SA/Bd 1091/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. W. na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr XLIX/36/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 28 września 2022 r. U. W. (dalej: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr XLIX/36/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wsi Mrozowo, gmina Sadki. Skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie w załączniku graficznym, stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, rzeczywistego stanu w odniesieniu do posadowionych na gruncie nieruchomości – co do terenu oznaczonego symbolem KX 8, oraz brak uzyskania przez organ zgody właścicieli nieruchomości na oznaczenie terenów do nich należących symbolem KX 8 oznaczającym ciągi pieszo-jezdne. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczono symbolem KX 8 i który przeznaczono na ciąg pieszo-jezdny, znajduje się garaż, którego jest współwłaścicielką. Z uwagi na ingerencję w jej prawo własności skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego KX 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr XLIX/36/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wsi Mrozowo, gmina Sadki. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest to, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej "u.s.g."). Zgodnie zaś z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Według przywołanej wyżej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać indywidualny interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W pierwszej zatem kolejności, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne, a tym samym, czy może zostać rozpoznana merytorycznie przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącej. Z cyt. powyżej przepisu art. 101 ust.1 u.s.g. jednoznacznie wynika, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty o których mowa w tym przepisie, przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Wskazać przy tym należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W orzecznictwie przyjęte zostało, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11). Zważyć należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie p.p.s.a. W świetle bowiem przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 831/14). Istotne jest przy tym także, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy - jest to interes o charakterze osobistym, tj. własny, zindywidualizowany i konkretny. Naruszenie tego interesu następuje zatem tylko wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09), a co w niniejszej sprawie nie zostało przez skarżącą dowiedzione. Innymi słowy skarżąca nie wykazała, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, iż uchwała narusza bezpośrednio jej interes prawny lub uprawnienia. Przedmiotem skargi, o czym była już mowa wcześniej skarżąca uczyniła uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr XLIX/36/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wsi Mrozowo, gmina Sadki. Jest to akt organu stanowiącego gminy określający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla określonego obszaru gminy. Istotne jest natomiast, że skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w fakcie ograniczenia jej prawa własności nieruchomości (garażu) położonej na terenie opisanym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren o charakterze ciągu pieszo-jezdnego. Jak wynika z oświadczenia skarżącej znajdującego się w piśmie z dnia 26 czerwca 2023 r. nie posiada ona tytułu prawnego do przedmiotowego garażu i został on wybudowany przez rodziców skarżącej jako samowola budowlana. Wobec tego nie można uznać skarżącej jako właściciela spornej nieruchomości. Powyższe oznacza, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała nie stanowi "ograniczenia praw właścicielskich" skarżącej do zabudowy gruntu garażem, gdyż na dzień stanowienia prawa miejscowego praw takich – w świetle obowiązujących przepisów - nie posiadała. W tym zakresie wskazania wymaga, że skoro faktyczny stan zagospodarowania terenu, istniejący w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstał w drodze samowoli budowlanej, a więc z naruszeniem prawa, to nie można uznać, że organ uchwałodawczy gminy bezwzględnie musi ten niezgodny z prawem stan zalegalizować odpowiednimi zapisami uchwały. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że nielegalna zabudowa nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej. Wskazania również w tym miejscu wymaga, że prawo do budowy określonego obiektu budowlanego nie wynika wyłącznie z prawa własności gruntu, ale z udzielonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia i zatwierdzenia projektu budowlanego. Dopóki więc taka forma korzystania z rzeczy nieruchomej nie zostanie skonkretyzowana w stosownej decyzji, to nie może być uznana za prawo istniejące. Argumentacja skarżącej oraz przedłożona dokumentacja do akt niniejszej sprawy wskazuje, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne wobec przedmiotowego garażu, a taka okoliczność świadczyć może o istnieniu jedynie interesu faktycznego po stronie skarżącej, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje możliwości skorzystania z uprawnienia do zainicjowania kontroli sądowej kwestionowanej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny winien być osobisty, własny, indywidualny. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak zaś bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. W kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., brak bezpośredniego – wprost wpływu zakwestionowanych przez skarżącą przepisów uchwały na sferę prawną skarżącej nie pozwala na przyznanie legitymacji procesowej skarżącej, bowiem nie wykazała związku pomiędzy skarżoną uchwałą, a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Natomiast podnoszone przez skarżącą argumenty, mogą świadczyć o istnieniu po jej stronie jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, a którego to wystąpienie (interesu prawnego) i jego naruszenie uzasadnia dopiero merytoryczną kontrolę i ingerencję sądu administracyjnego. Reasumując, stwierdzić należy, że wobec tego, iż skarżąca nie wykazała aby zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę, przyjmując, że brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej nie otworzył drogi do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.