II SA/Bd 107/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent M. B. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 o kierujących pojazdami, zatrzymał A. P. (tj. Skarżącej) prawo jazdy na okres 3 miesięcy tj. od dnia [...] kwietnia 2020 r. do [...] lipca 2020 r. z powodu przekroczenia przez Skarżącą [...] kwietnia 2020 r. dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Skarżąca [...] września 2022 r. wniosła o zwrot prawa jazdy. W odpowiedzi Starosta [...] decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] odmówił Skarżącej zwrotu prawa jazdy kategorii B nr [...] wydanego na druku [...] dnia [...] lipca 2006 r. przez Prezydenta M. B.. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty z [...] października 2022r. Kolegium wskazało na art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm, zwanej w skrócie "u.k.p.") zgodnie z którym zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem zwrotu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Warunek nie dotyczy prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem zatrzymanych w związku z nieprzedłożeniem w wymaganym terminie odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego. Kolegium zwróciło uwagę, że ta ostatnia sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Natomiast w myśl art. 49 ust. 1 pkt 3 lib. b u.k.p. sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Przy czym jak wynika z art. 49 ust. 2 u.k.p. w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 3, prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem wydaje się po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Kolegium ponadto wskazało, że zgodnie z art. 49 ust. 3 u.k.p. Przepisów ust. 1 pkt 3 lit. b nie stosuje się do osób, wobec których zapadł wyrok uniewinniający albo postępowanie zostało bezwarunkowo umorzone. Zdaniem Kolegium taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Kolegium stwierdziło, że art. 49 ust. 3 u.k.p. jako przewidujący wyjątek od zasady, nie powinien był wykładany rozszerzająco. Skoro przepis ten wyłącza sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego były pozbawione przez okres przekraczający rok, wobec których zapadł wyrok uniewinniający albo postępowanie zostało bezwarunkowo umorzone, nie sposób przyjąć, że ma on zastosowanie wobec osób, które faktycznie były pozbawione prawa jazdy przez okres przekraczający rok (w tym wypadku wobec nieskorzystania z prawa wystąpienia do właściwego organu o zwrot zatrzymanego prawa jazdy przed upływem roku). Błędne byłoby także założenie, iż przepis powyższy potwierdza tezę o tym, że konieczność zdania egzaminu skorelowana jest stricte z pozbawieniem prawa jazdy na podstawie tytułu prawnego (w tym przypadku wobec na podstawie wyroku sądu) nie zaś z rzeczywistym okresem pozostawania bez prawa jazdy. Kolegium podkreśliło, że decyzją Starosty z [...] kwietnia 2020 r. zatrzymano Skarżącej prawo jazdy od [...] kwietnia 2020 r. do [...] lipca 2020 r. Skarżąca wniosła o zwrot prawa jazdy dopiero [...] września 2022 r., a więc po upływie roku od zatrzymania prawa jazdy. Zdaniem Kolegium przy ocenie czasu na jaki zatrzymano Skarżącej prawo jazdy istotny jest czas w jakim w rzeczywistości Skarżąca pozostawała bez prawa jazdy. Istotnym jest, aby to był okres ciągły, nieprzerwany, przekraczający okres roku od dnia zatrzymania prawa jazdy. Natomiast nie ma znaczenia na jakiej podstawie prawnej doszło do zatrzymania prawa jazdy. Kolegium podkreśliło przy tym, że upływ okresu 3 – miesięcznego, na jaki zatrzymano Skarżącej prawo jazdy, nie oznaczał automatycznego zwrotu prawa jazdy przez organ. Wymagało to złożenia wniosku i uiszczenia stosownej opłaty. Ten warunek zaś przed upływem roku nie został spełniony. Kolegium zastrzegło, że wynikający z art. 49 ust. 2 u.k.p. obowiązek złożenia z wynikiem pozytywnym odpowiedniego rodzaju egzaminu sprawdzającego kwalifikacje nie może być traktowany jako kara dla kierowców faktycznie pozbawionych prawa jazdy przez okres przekraczający rok. Ratio legis tego obowiązku jest bowiem troska o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, a więc zarówno samego kierowcy ubiegającego się o zwrot prawa jazdy jak i innych uczestników ruchu drogowego. Wobec tego wykładnia wskazanych przepisów nie powinna prowadzić do odmiennego traktowania kierowców w zależności od tego z jakiej przyczyny ich uprawnienie do kierowania pojazdami było zawieszone przez okres przekraczający rok, czy wynikało to z zatrzymania na ten okres prawa jazdy na podstawie tytułu prawnego, czy z mocy ustawy wobec niewystąpienia przez kierowcę o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Kolegium zwróciło też uwagę, że z art. 104a ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, iż uprawnienia do kierowania pojazdami osoby, wobec której starosta wydał decyzję administracyjną o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie m.in. art. 102 ust. 1 pkt 2 – 5 i 7 oraz ust. 1d u.k.p. – ulegają zawieszeniu z konsekwencjami określonymi w art. 104a ust. 2, ust. 3 i ust. 5 u.k.p. Istotnym jest przy tym, że zawieszenie uprawnień następuje z dniem zwrotu zatrzymanego dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami. Natomiast osoby, których uprawnienia do kierowania pojazdami zostały zawieszone, uznaje się za nieposiadające uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie i w okresie, w których uprawnienia te są zawieszone. Skoro zatem do czasu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy trwa stan zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami, zaś osoba z zawieszonymi uprawnieniami uznawana jest, wolą ustawodawcy, za osobę nieposiadającą uprawnień do kierowania pojazdami, to wykładnia systemowa nakazuje tym bardziej uznać, że taka osoba jest w istocie pozbawione prawa jazdy do czasu jego zwrotu. Jeżeli zwrot ten miałby nastąpić po upływie roku, przez który wskazany stan trwał, osoba taka podlega sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego (art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. i art. 104a ust. 5 u.k.p.). Kolegium podkreślił, że wprowadzony 5 grudnia 2021 r. przez ustawodawcę do art. 102 ust. 2 u.k.p. wyjątek jedynie kolejny raz potwierdza, iż w przepisie tym ustawodawca jako wyjątek od zasady przewidział wyłącznie sytuację wskazaną w tym przepisie. W innych zatem sytuacjach, jeżeli upłynął okres przekraczający rok, to warunkiem zwrotu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest również uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Kolegium podniosło, że nie ma przy tym znaczenia, czy doszło do fizycznego zatrzymania prawa jazdy. W obecnym stanie prawnym § 14b ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm.) wprost bowiem wskazuje, że m.in. wydając decyzję, o której mowa w art. 102 ust. 1 u.k.p. organ nie żąda zwrotu dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami lub pozwolenia. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia § 8 ust. 1 pkt 10 ww. rozporządzenia Kolegium podkreśliło, że przepis ten odnosi się do osoby mającej wydany zakaz prowadzenia pojazdów na okres nieprzekraczający roku, z która to sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Wobec odwołującej została bowiem wydana decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy. W skardze do sądu A. P. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 102 ust. 2 u.k.p. poprzez błędną wykładnię zdania drugiego tego polegającą na przyjęciu, że dla zaistnienia warunku zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w postaci uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji znaczenie ma okres pomiędzy datą zatrzymania prawa jazdy, a datą złożenia wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, co konsekwencji doprowadziło Kolegium do wadliwego zastosowania ww. przepisu poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, w sytuacji, kiedy przepis ten, w tym w zestawieniu z innymi przepisami (por. zarzut nr [...]) nie daje podstawy do takiego przyjęcia, a w niniejszej sprawie ziściły się wszelkie warunki do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, w szczególności upłynął 3-miesięczny okres zatrzymania, który został wprost określony w wydanej wobec strony decyzji Prezydenta M. B. z [...] kwietnia 2020 roku, znak: [...]; 2) naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że Skarżąca była pozbawiona zatrzymanego prawa jazdy przez ponad rok, bowiem wyłącznie okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy, wynikający wprost z określonych tytułów prawnych (wyrok, postanowienie, decyzja) przesądza o terminie pozbawienia prawa jazdy, a nie czas, w którym w rzeczywistości Skarżąca nie posiadała dokumentu prawa jazdy (tzn. fizycznie nim nie dysponowała), tj. w okresie od jego zatrzymania do złożenia wniosku o jego zwrot; 3) zaniechanie zastosowania przepisu § 9 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, który w stanie faktycznym niniejszej sprawy winien znaleźć zastosowanie, a który nie daje organowi podstawy do oczekiwania przedłożenia przy wniosku "informacji o pozytywnym wyniku egzaminu państwowego", aby móc zwrócić zatrzymane prawo jazdy, co jednak nastąpiło w niniejszej sprawie i było podstawą do wydania decyzji przez organ I instancji, jak również zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotna kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy zwrot Skarżącej prawa jazdy winien być uzależniony od uzyskania przez nią pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Kwestia ta, jak słusznie wskazała Skarżąca, była przedmiotem orzekania w zawisłej przed tutejszym Sąd sprawie II SA/Bd 659/22, rozstrzygniętej wyrokiem z 6 września 2002 r. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym wyroku. W ślad za ww. wyrokiem należy zatem wskazać, że rozstrzygnięcie powyższej istotnej kwestii wymaga analizy art. 102 ust. 2, art. 49 ust.1 pkt 3 lit. b oraz art. 104a pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 102 ust. 2 u.k.p. zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Z kolei art. 49 ust.1 pkt 3 lit. b u.k.p. stanowi, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Zgodnie zaś z art. 104a pkt 2 u.k.p. uprawnienia do kierowania pojazdami osoby wobec której starosta wydał decyzję administracyjną o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie m.in. art. 102 ust. 1 pkt 2-5 i 7 oraz ust. 1d ukp – ulegają zawieszeniu. Mając na uwadze wskazane regulacje zauważyć należy po pierwsze, że koniecznymi przesłankami zwrotu zatrzymanego prawa jazdy są ustanie przyczyny zatrzymania i uiszczenie opłaty ewidencyjnej. Niezbędnym warunkiem jest również posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami, bowiem zwrot dokumentu prawa jazdy dokonywany jest z założeniem, że dana osoba posiada uprawnienia do kierowania pojazdami. Ponadto, jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Ustawodawca wskazał zatem, że przesłanką do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest upływ okresu przekraczającego rok liczony od dnia zatrzymania prawa jazdy. Interpretując tę przesłankę nie można pominąć jednak tego, że treść art. 102 ust. 2 u.k.p. w pełni koresponduje z przepisem art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. stanowiącym, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była go "pozbawiona" na okres przekraczający rok. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd że wyłącznie okres "pozbawienia" prawa jazdy wynikający wprost z określonych tytułów prawnych jak wyrok, postanowienie czy decyzja administracyjna przesądza o terminie pozbawienia prawa jazdy, a nie czas, w jakim w rzeczywistości osoba pozostawała bez prawa jazdy (por. wyroki: NSA z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 24/12, WSA w Gdańsku z 19 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 38/17 oraz wyrok tutejszego Sądu z 6 września 2022 r. sygn. II SA/Bd 659/22 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Koniecznym jest więc wyraźne rozróżnienie wskazanych powyżej okresów, tj. okresu pozbawienia prawa jazdy określonego w konkretnym tytule prawnym (np. decyzji administracyjnej) oraz okresu przez jaki dana osoba rzeczywiście pozostaje bez prawa jazdy (tj. od momentu faktycznego zatrzymania dokumentu prawa jazdy do momentu jego zwrotu). Wykładnia art. 102 ust. 2 u.k.p. dokonana przy uwzględnieniu treści art. 49 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.p. prowadzi zatem do wniosku, że zwrot prawa jazdy uzależniony jest od uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji wyłącznie w sytuacji, gdy okres na jaki dana osoba została pozbawiona prawa jazdy na podstawie określonego tytułu prawnego, przekracza rok. Skutku tego natomiast nie wywołuje jedynie czas w jakim osoba w rzeczywistości pozostawała bez prawa jazdy, tj. okres od dnia faktycznego zatrzymania prawa jazdy do momentu jego zwrotu. Zauważyć należy jednocześnie, że okres rzeczywistego (faktycznego) pozbawienia prawa jazdy zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, jest co do zasady dłuższy, niż stwierdzony tytułem prawnym okres pozbawienia prawa jazdy i nie pokrywa się z nim. Wynika to chociażby z konieczności dopełnienia przez stronę stosownych formalności takich jak np. złożenie wniosku o zwrot prawa jazdy, co do którego ustawodawca nie określił nawet terminu jego złożenia. Nie ma zatem podstaw prawnych aby dany okres uwzględniać obok okresu zatrzymania prawa jazdy stwierdzonego stosownym tytułem prawnym i tym samym de facto go wydłużać, a następnie uzależniać od tego konieczność zdania egzaminu państwowego na prawo jazdy. Konsekwencją przyjęcia odmiennej koncepcji byłaby bowiem sytuacja, w której strona ponosiłaby konsekwencje np. przedłużających się postępowań sądowych lub administracyjnych, czy też określonych okoliczności życiowych (np. choroba, pobyt w szpitalu, wyjazd za granicę) uniemożliwiających złożenie wniosku o zwrot praw jazdy w terminie nieprzekraczającym roku od dnia zatrzymania prawa jazdy. W związku z powyższym nie może ulegać wątpliwości, że zgodnie z wolą racjonalnego ustawodawcy okres zatrzymania prawa jazdy, istotny dla możliwości prawidłowego stosowania art. 102 ust. 2 i art. 49 ust.1 pkt 3 lit. b u.k.p. powinien mieć oparcie w decyzji administracyjnej, wyroku czy postanowieniu. Za powyższym stanowiskiem przemawia dodatkowo treść art. 49 ust. 3 u.k.p. gdzie wskazano że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego nie podlegają osoby wobec których zapadł wyrok uniewinniający albo postępowanie zostało bezwarunkowo umorzone, co również potwierdza, że konieczność zdania egzaminu skorelowana jest stricte z pozbawieniem prawa jazdy na podstawie tytułu prawnego (w tym wypadku wyroku sądu), nie zaś z rzeczywistym okresem pozostawania bez prawa jazdy. W niniejszej sprawie okres pozbawienia Skarżącej prawa jazdy został określony w konkretnym tytule prawnym, jakim jest decyzja Prezydent M. B. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie której Prezydent zatrzymał Skarżącej prawo jazdy na okres 3 miesięcy tj. od dnia [...] kwietnia 2020 r. do [...] lipca 2020 r. Z powyższego wynika więc, że okres pozbawienia Skarżącego prawa jazdy – wbrew stanowisku organów – nie przekroczył rocznego okresu, o którym stanowi art. 102 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. W związku z tym odmowa przez organy zwrotu prawa jazdy wyłącznie z uwagi na błędną wykładnię przepisów i związane z tym nieprawidłowe uznanie, że zwrot prawa jazdy uzależniony jest od uzyskania przez Skarżącą pozytywnego wyniku egzaminu państwowego, prowadzi do wniosku, że uchybienie to miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 poz. 329) Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. W dalszym postępowaniu organ winien zastosować się do powyższego stanowiska Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.