II SA/Bd 1063/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

II SA/Bd 1063/23 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2023r. Starosta Toruński po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Oborowo, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2023r., poz, 977 ze zm. - dalej "u.p.z.p."), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 2409 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - daiej "k.p.a.") orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] w miejscowości D., gmina O. w zakresie spełnienia wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka na której planowana jest inwestycja oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytki rolne - grunty klas Rlllb, RIVa, RIVb (grunty orne), W-RIVb (grunty nad rowami) Br-Rlllb, BR-RIVa (grunty rolne zabudowane) oraz nieużytki N. Powierzchnia działki wynosi 5,80 ha. Organ zwrócił ąwagę, że projekt decyzji zakłada zmianę przeznaczenia fragmentu działki nr [...] stanowiącego grunt klasy Rlllb, który nie został oznaczony jako teren inwestycji, ale został ujęty w treści decyzji jako teren umożliwiający dostęp do drogi publicznej. W ocenie organu planowana inwestycja spowodowałaby wydzielenie z dotychczasowego kompleksu o charakterze rolnym jego dużego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu. Starosta wskazał, że jego priorytetem jest zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, spójności, jednorodności terenów użytkowanych roiniczo, co ma na celu zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji. Organ wskazał, że z przeprowadzonej przez niego analizy zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika że nie zostały spełnione wymogi z art. 7 ust. 2a pkt 1, 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W obszarze zwartej zabudowy nie zawiera się co najmniej połowa powierzchni gruntów klasy Rlllb zlokalizowanych na działce objętej projektem decyzji (niespełnienie warunku z art. 7 ust. 2 a pkt 1 ustawy). W odległości 50 m od wnioskowanej działki brak jest wystarczającej ilości budynków tworzących zwartą zabudowę, zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej, jednak grunty klasy III na działce objętej uzgadnianym projektem decyzji znajdują się w odległości powyżej 50 m od drogi wojewódzkiej nr [...]. Granica użytku klasy Rlllb na nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w najbardziej oddalonej od drogi publicznej części działku znajduje się w odległości ok 113 m od drogi wojewódzkiej nr [...] C (niespełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy). Warunku określony w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy, zdaniem organu, nie został również spełniony, bowiem powierzchnia gruntów klasy Rlllb stanowi łącznie 1,1492 ha (przekroczono powierzchnie 0,5 ha). W zażaleniu na powyższe postanowienie P. sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zarzuciła naruszenie: 1) art. 52 ust 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnie polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę, zaś z treści projektu nie wynika, że warunki zabudowy mają zostać ustalone dla części działki oraz że zjazd planowany jest przez użytek klasy Rlllb; 2) art. 2 ust. 1 pkt 10 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ustl pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że droga dojazdowa oznaczona na mapie załączonej do wniosku stanowi część planowanego przedsięwzięcia, a w rezultacie błędne uznania, że w niniejszym stanie faktycznych zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych; 3) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 4) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel warunków zabudowy da wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2023r., nr SKO-72-157/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że Starosta dokonał prawidłowej oceny przedłożonego projektu decyzji, dochodząc do wniosku, że projekt ten narusza przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wywiódł przy tym, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Starosta nie kwestionuje możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki ewidencyjnej, a jedynie stwierdza, że przedłożony mu do uzgodnienia projekt zawiera sprzeczności w określeniu terenu inwestycji. Z jednej strony w treści decyzji wskazuje się, że warunki zabudowy mają dotyczyć działki nr [...] (bez podania, że chodzi o część tej działki), a z drugiej strony na załączniku graficznym wyznacza się fragment działki. Wójt Gminy Obrowo za zasadne uznał także rozstrzyganie w swojej decyzji o kwestii skomunikowania terenu inwestycji, co powoduje, że projekt ten zakłada zmianę przeznaczenia fragmentu działki nr [...] stanowiącego grunt klasy Rlllb, który przylega do działki nr [...] stanowiącej drogę wojewódzką nr [...]. W ten sposób dopuszczono zmianę przeznaczenia gruntu wskazując, że ma pełnić funkcje komunikacyjne dla inwestycji. Kolegium zwróciło też uwagę, że przesłany do uzgodnienia dokument nie zawiera podpisu osoby go sporządzającej, a zatem poważne wątpliwości budzi w ogóle możliwość uznania go za projekt decyzji podlegający procedurze uzgodnieniowej W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.; , - art. 2 ust. 1 pkt 10 oraz art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną ich wykładnie i przyjęcie, że w realizacja inwestycji na terenie rolnym, ale o klasie niechronionej obligatoryjnie czasowo wyłącza z produkcji rolnej drogę - dojazd do tej inwestycji położonej na gruncie rolnym o klasie chronionej; - art. 2 ust 1 pkt 10 oraz art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwą wykładnie i przyjęcie, że skoro obsługa inwestycji innej niż rolnicza odbywać się będzie istniejącym zjazdem poprzez grunt klasy III to teren ten zmieni sposób wykorzystywania na cele nierolnicze. Ponadto skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść spółki, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, ze strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych, stanowiących użytki klasy I-III; - art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Podstawą prawną do wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977. - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Stosownie do powyższego przepisu decyzja o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, podlega uzgodnieniu z organami administracji właściwymi w sprawach ochrony tych gruntów. Uzgodnienie to wymaga ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że pomimo odmiennego charakteru da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej, organy obu instancji zwróciły uwagę na to, że przedłożony do uzgodnienia projekt zawiera sprzeczności w określeniu terenu inwestycji. Z jednej strony w treści decyzji wskazuje się, że warunki zabudowy mają dotyczyć działki nr [...] (bez podania, że chodzi o część tej działki), a z drugiej strony na załączniku graficznym wyznacza się fragment działki. Ponadto projekt zakłada zmianę przeznaczenia fragmentu działki nr [...] stanowiącego grunt klasy Rlllb, który nie został oznaczony jako teren inwestycji, ale został ujęty w treści decyzji jako teren umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Sąd podziela powyższe zastrzeżenia co do treści projektu decyzji podlegającej uzgodnieniu i rozbieżności między częścią tekstową decyzji a załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Z załącznika graficznego projektu decyzji wynika, że obszar inwestycji obejmuje teren oznaczony literami A-D, z wyłączeniem obszaru oznaczonego jako użytek W-RIVb i N. W części tekstowej obszar ten zaś został rozszerzony o drogę dojazdową. W pkt 2.2 projektu decyzji wskazano mianowicie, że na terenie działki nr [...] należy urządzić drogę dojazdową o szerokości min. 6 metrów. Wspomniana droga dojazdowa ma przy tym zapewniać inwestycji dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] (por. pkt 2.4.i. decyzji), co oznacza, że przebiegać miałaby ona przez grunty klasy RIII. W skutek powyższych rozbieżności między częścią tekstową a częścią graficzną nie można jednoznacznie stwierdzić zakresu inwestycji (czy inwestycja obejmuje urządzenie drogi dojazdowej, czy też droga ta już istnieje), a tym samym obszaru inwestycji. Z punktu widzenia zaś organu uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, rozbieżność ta jest bardzo istotna, gdyż uznanie, że inwestycja obejmuje również urządzenie drogi dojazdowej oznaczało będzie, że realizacja inwestycji planowana jest również na gruntach rolnych klasy Rlllb, które, stosownie do zapisów art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) podlegają szczególnej ochronie - wyłączenie ich z produkcji rolnej może wystąpić po uzyskaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Sąd nie podziela przy tym twierdzeń strony skarżącej, że urządzenie drogi dojazdowej, mającej 6 metrów szerokości, do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej nie zmieni się sposób wykorzystywania gruntów i pozostaną one gruntami rolnymi klasy Rlllb. Organ uzgadniający bajając projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien ocenić czy uwzględnia ona ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych. Stąd też koniecznym jest by projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został sporządzony w sposób jasny, precyzyjny i zgodny z przepisami. Projekt decyzji będący przedmiotem niniejszej sprawy wymogów tych zaś nie spełniał, co uniemożliwiało organom zajęcia stanowiska w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Należy w tym miejscu podkreślić, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji w tej sprawie nie oznacza, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, a jedynie, że przedłożony Staroście projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiający organom uzgadniającym jego ocenę. Mając powyższe na uwadze nie zasługiwały na uwzględnienie zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775)- dalej jako "k.p.a." poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść inwestora. Organ zrealizowały również w przedmiotowej sprawie obowiązki wynikające z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.