II SA/Bd 1047/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Upomnieniem nr 325/N.EP/2022 z 28 listopada 2022 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Toruniu (PPIS), po stwierdzeniu, że M. S. (skarżący) nie wykonał obowiązku szczepień ochronnych u dziecka M. S., wezwał M. S. do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (zaszczepienie dziecka według indywidualnego kalendarza szczepień ochronnych) wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1657 – dalej "ustawa o zapobieganiu") oraz § 1 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2172 – dalej "rozporządzenie"). Upomnienie doręczono 2 grudnia 2022 r. W dniu 2 stycznia 2023 PPIS, jako wierzyciel, wystawił wobec M. S. tytuł wykonawczy o numerze 3.2023 dotyczący wyegzekwowania kosztów upomnienia, których nie uiścił skarżący, wnosząc o wszczęcie egzekucji kosztów upomnienia w wysokości 16,00 złotych. W ww. tytule wykonawczym nie oznaczono organu egzekucyjnego. Pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. M. S. wniósł, za pośrednictwem Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Toruniu, do PPIS w Toruniu zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr 3.2023, zarzucając nieistnienie obowiązku po stronie zobowiązanego, błąd co do zobowiązanego, wygaśnięcie obowiązku oraz brak wymagalności obowiązku z innej przyczyny. W uzasadnieniu wskazał, że syn wraz z matką mieszka w U. i wobec tego skarżący nie ma faktycznej pieczy nad dzieckiem. Przywołał, że małoletni nie znajduje się pod opieką skarżącego, o czym poinformował organ pismem z dnia 3 października 2022 r. Postanowieniem z 18 kwietnia 2023 r., nr N.EP.5381.18.289.3.2.2018, PPIS oddalił zarzuty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przywołaniu dotychczasowego toku sprawy, treści art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz art. 93 § 1 i 97 § 1 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej "k.r.o."), stwierdził, że zameldowanie dziecka na pobyt stały poza miejscem zamieszkania ojca oraz oświadczenie, że małoletni mieszka w U. nie jest tożsame z brakiem możliwości wykonania obowiązku szczepień ochronnych i dziecka. PPIS wskazał, że skarżący nie przedłożył dowodów potwierdzających, że nie sprawuje opieki nad małoletnim M. S., np. wyroku sądu w zakresie pozbawienia władzy rodzicielskiej, orzeczenia w zakresie podziały wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem, czy tez innych dokumentów zwalniających skarżącego jako ojca dziecka z obowiązku poddania syna szczepieniom ochronnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. S. podtrzymał podniesione w sprawie zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Wskazał, że dziecko nie znajduje się pod jego pieczą. Postanowieniem z 13 lipca 2023 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (PWIS) utrzymał w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu sprawy organ odwoławczy wskazał, że niezasadny jest zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku po stronie skarżącego, albowiem wynika on z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu w związku z art. 93 § 1 i 97 § 1 k.r.o. – skarżący pozostaje opiekunem prawnym dziecka, nie przedstawił na okoliczność przeciwną dowodu w postaci orzeczeń sądu w zakresie pozbawienia władzy rodzicielskiej, orzeczenia w zakresie podziały wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem, czy tez innych dokumentów zwalniających skarżącego jako ojca dziecka z obowiązku poddania syna szczepieniom ochronnym. Wobec zarzutu błędu co do zobowiązanego PWIS stwierdził, że władzę rodzicielską nad dzieckiem sprawuje matka oraz pozostający z nią w związku małżeńskim ojciec, a w materiale dowodowym niniejszej sprawy brak jest orzeczenia sądowego, które powierzałoby pieczę nad dzieckiem jedynie jego matce; zaświadczenia o zmianie miejsca zameldowania nie mają w sprawie znaczenia, albowiem jest to kategoria prawa administracyjnego odmienna od miejsca zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie PWIS, wbrew zarzutowi, sporny obowiązek nie wygasł, albowiem z § 2 i § 3 rozporządzenia wynika, że obowiązek wykonania szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilius influenzae typu b mija po ukończeniu 6 roku życia, natomiast przeciwko pozostałym chorobom (wirusowe zapalenie wątroby typu b, błonica, tężec, krztusiec, streptococcus pneumonie, poliomyelitis, odra, świnka i różyczka) mija po ukończeniu 19 roku życia. Zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny organ odwoławczy uznał za niezasadny wskazując, że skarżący sprawuje prawną pieczę nad dzieckiem, a przedłożone zaświadczenie o zmianie adresu zameldowania na pobyt stały syna w innej miejscowości nie jest dowodem na okoliczność pozbawienia lub podziału władzy rodzicielskiej nad synem. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zarzucił błędne ustalenie, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykonania szczepienia dziecka, że obowiązek ten nie wygasł i jest wymagalny. Zarzucił też naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że obowiązek wykonania szczepienia dotyczy rodzica niesprawującego faktycznej pieczy nad dzieckiem. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wierzyciel (PPIS) został przez niego poinformowany w piśmie z dnia 3 października 2022 r., iż małoletni syn skarżącego wraz z matką mieszkają w U., wobec czego skarżący nie ma faktycznej pieczy nad dzieckiem i nie może być adresatem żądania organu. Na potwierdzenie powyższego przywołał tezę wyroku o sygn. II SA/Go 62/12/ W ocenie skarżącego osobą właściwą jest w tym przypadku matka małoletniego, pod której pieczą dziecko się znajduje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu w związku z naruszeniem przepisów postępowania, które Sąd uwzględnił z urzędu. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji powzięte zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 – dalej "u.p.e.a."), po rozpoznaniu zarzutów M. S. w prowadzonej wobec niego egzekucji administracyjnej należności pieniężnej – kosztów upomnienia z 28 listopada 2022 r. wzywającego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Skarżący skorzystał z instrumentu opisanego w art. 33 i 34 u.p.e.a. W myśl art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku, 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu, 3) błąd co do zobowiązanego, 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane, 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części, 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Zarzut jest środkiem prawnym o jednolitym charakterze. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, zamierza wykazać, że występują wszystkie bądź niektóre okoliczności wskazane w art. 33 § 2 u.p.e.a. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu egzekucyjnego nie dotyczy sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionujący dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. np. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 546/21). W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest więc wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Skarżący oparł zarzuty o art. 33 § 2 pkt 1, 3, 5 i 6 lit. c u.p.e.a., tj. odpowiednio: zarzut nieistnienia obowiązku, błędu co do zobowiązanego, wygaśnięcia obowiązku w całości oraz braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny, nieopisanej w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a lub b (odroczenia terminu wykonania obowiązku, rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej). Dla porządku w tym miejscu przywołać należy, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, zaś zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. W niniejszej sprawie wierzyciel (PPIS) oddalił wniesione zarzuty w całości, co kwestionuje w skardze skarżący. Stanowisko organu I instancji powielił organ odwoławczy. Organy nie zgodziły się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby fakt zameldowania jego dziecka i matki w innym miejscu niweczył obowiązek skarżącego poddania dziecka szczepieniom ochronnym, który to obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (publ. jak wcześniej wskazano) oraz § 1 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (publ. jak wcześniej wskazano). Zbadanie zasadności wniesionych zarzutów i rozstrzygnięcie, które ze stanowisk prezentowanych przez strony przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego jest prawidłowe, jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niemożliwe. Postępowanie, w ramach którego wydano postanowienia obu instancji jest bowiem dotknięte pierwotną proceduralną wadą, której zaistnienie niedopuszczalnym czyni wydanie rozstrzygnięć w zakresie wskazanym w obu postanowieniach. W myśl art. 26 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wnioski egzekucyjne i tytuły wykonawcze przekazuje się do organu egzekucyjnego drogą elektroniczną lub za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 26 § 1c pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 26 § 3a u.p.e.a.), zaś zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie wierzyciel (PPIS) wystawił tytułu wykonawczy nr 3.2023 z dnia 2 stycznia 2023 r. dotyczący należności pieniężnej wynikającej z nieuiszczonych przez skarżącego kosztów upomnienia. Upomnienie z dnia 28 listopada 2022 r. nr 325/N.EP/2022 wystosowano do skarżącego w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. i w związku z niezrealizowaniem przezeń obowiązku szczepień ochronnych u dziecka. Przedmiotowy tytuł wykonawczy PPIS skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Toruniu jako organu egzekucyjnego, którym jest on w zakresie obowiązków o charakterze pieniężnym zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a. O ile koszty egzekucyjne oraz koszty upomnienia są należnościami podlegającymi egzekucji zgodnie z art. 2 § 1 pkt 9a u.p.e.a. to tryb ich dochodzenia regulowany jest na podstawie art. 64c i następnych w związku z art. 15 § 2 u.p.e.a. W myśl art. 15 § 2 u.p.e.a. koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i, z zastrzeżeniem § 3 (nieistotny w sprawie – przyp. Sądu), są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Koszty egzekucyjne, którymi zgodnie z art. 64c § 2 u.p.e.a. są opłata manipulacyjna, opłata egzekucyjna, opłata za czynności egzekucyjne oraz wydatki egzekucyjne, podlegają ustaleniu w drodze postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych (ar. 64c § 9 u.p.e.a.). Ustalane są one na wniosek zobowiązanego w terminie 30 dni od dnia zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 64c § 9 pkt 1 lit. a – c u.p.e.a., albo z urzędu w przypadkach opisanych w art. 64c § 9 pkt 2 u.p.e.a. Na postanowienie to służy zażalenie (art. 64c § 10 u.p.e.a.). Z wyżej przywołanych regulacji wynika, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez wierzyciela odrębnego postępowania egzekucyjnego co do kosztów upomnienia (tj. obowiązku o charakterze pieniężnym) w oderwaniu całkowicie od postępowania egzekucyjnego w sprawie egzekucji głównego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Brak jest bowiem podstawy prawnej do prowadzenie egzekucji kosztów upomnienia w oderwaniu od kosztów ewentualnego postępowania egzekucyjnego co do głównego obowiązku opisanego we właściwym temu obowiązkowi tytule wykonawczym. Do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego nie da się określić kosztów egzekucyjnych jakie postępowanie to wygeneruje (por. komentarz do art. 64c § 9 u.p.e.a. [w:] Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. LEX/el. 2023). Skoro koszty upomnienia podlegają ściągnięciu w trybie właściwym dla kosztów egzekucyjnych, to i one winny zostać określone i egzekwowane po zakończeniu postępowania głównego na podstawie prawnej obowiązku wywodzonej z postanowienia wydawanego w oparciu o art. 64c § 9 u.p.e.a. Nadto wierzyciel i organ odwoławczy przy wyrażeniu stanowiska co do zgłoszonych zarzutów, w ogóle nie odniosły treści zarzutów do istoty niniejszej sprawy, czyli wyłącznie okoliczności faktycznych i prawnych związanych z wystawieniem upomnienia, i powstania obowiązku uiszczenia opłaty z tego tytułu. Tych bowiem kosztów, co wymaga podkreślenia, dotyczy egzekucja administracyjna objęta niniejszym postępowaniem. Nie jest zatem możliwe podnoszenie tych samych zarzutów, które odnoszą się do ewentualnej egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Nadto podkreślenia wymaga, że w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym organem egzekucyjnym nie jest naczelnik urzędu skarbowego. Ma to istotne znaczenie także i z tego powodu, że nie zostało ustalone czy wierzyciel zainicjował jednocześnie odrębne postępowanie egzekucyjne w sprawie obowiązku o charakterze niepieniężnym, do którego wykonania wezwał M. S. upomnieniem z 28 listopada 2022 r., w którym skarżący jako zobowiązany mógłby podnosić zarzuty dotyczące egzekucji administracyjnej tego obowiązku. Zwrócić należy jednocześnie uwagę, że w myśl art. 34 § 2 pkt 3 lit. a u.p.e.a. wierzyciel stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym. W konsekwencji stwierdzonego przez Sąd naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego mogłoby zatem dojść do niedopuszczalnego pozbawienia zobowiązanego możliwości zgłoszenia zarzutów w ramach egzekucji administracyjnej spornego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Z kolei w sytuacji gdyby zostało ustalone, że powyższe postępowanie egzekucyjne się toczy i zapadły już w nim rozstrzygnięcia w przedmiocie tych samych zarzutów administracyjne lub sądowe, wówczas niedopuszczalne byłoby ponowna ich ocena w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się zatem do argumentacji skargi, podniesionej na rzecz zasadności zarzutów zgłoszonych w trybie art. 33 u.p.e.a., to stwierdzić należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem prowadzonej egzekucji uczyniono wyłącznie obowiązek o charakterze pieniężnym (koszty upomnienia), to odnoszenie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w zakresie materialnoprawnych uwarunkowań związanych z obowiązkiem poddania dziecka szczepieniom ochronnym, uregulowanych także przez przepisy k.r.o. oraz ustawy o zapobieganiu, jest w na tym etapie postępowania bezprzedmiotowe i przedwczesne. Zarzuty te winny być bowiem podnoszone w ramach postępowania głównego dotyczącego egzekucji obowiązku skarżącego o charakterze niepieniężnym opisanych w upomnieniu. Nie wynika z akt administracyjnych sprawy, ani treści rozstrzygnięć wierzyciela i organu odwoławczego, czy takie postepowanie w ogóle się toczyło lub toczy. Mając to na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu postanowień obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."). O zwrocie kosztów postępowania, tj. wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.