II SA/Bd 1019/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 25 listopada 2021 r. nr XLII/928/2021 w przedmiocie zasad przyznawania i wysokość diet dla radnych rady miejskiej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

U z a s a d n i e n i e: Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią złożył skargę na uchwałę nr XLII/928/2021 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia zasad przyznawania i wysokości diet Radnych Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią oraz zasad zwrotu kosztów podróży przysługujących Radnym Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022, poz. 559 t.j.), zwaną dalej: "u.s.g.", oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019.poz. 1461 t.j.), zwanej dalej: "ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych", poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami u.s.g., ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (tak również wyroki NSA w Warszawie z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). Podniesiono, że Rada Miejska w Nakle nad Notecią w § 8 uchwały postanowiła, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Określenie takiego terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że rada nie zakwalifikowała jej do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wywodzono, że w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z: 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12; 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14; 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17). Stwierdzono, że u chwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (m.in.: w wyrokach NSA z: 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; w wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Wskazano, że zaskarżona uchwała zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy zawarte w ww. uchwale mają też charakter generalny, gdyż ich adresatami nie jest konkretne osoby, ale każda osoba, która pełniłby funkcję radnego w Radzie. Ponadto zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., II SA/Wa 1967/20). Dodano, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., II SA/Wa 1967/20). Stwierdzono, że zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ponadto, oceniając ww. uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej, należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z normą konstytucyjną zawartą w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska przyznano, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, wskazując, iż uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, lecz jest innym aktem prawnym; aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób, będących radnymi Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią. Wywodzono, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia aktów prawa miejscowego, więc jego zakres jest kształtowany przez praktykę, a nierzadko budzi wątpliwości, czy wywołuje rozbieżności. Zmienne i ciągle niejednolite jest kwalifikowanie uchwał regulujących zasady wypłacania diet radnym do aktów prawa miejscowego. Dopiero od 2017 r. zaczęto na szerszą skalę publikować uchwały dotyczące diet radnych w wojewódzkich dziennikach urzędowych, i dotyczy to wyłącznie trzech województw: mazowieckiego, opolskiego i podlaskiego. W innych województwach większość takich uchwał nie jest publikowana (od 1999 r. do pierwszego kwartału 2020 r. ogłoszono w nich od kilku do kilkunastu uchwał, a w Lubelskiem - żadnej; źródło - System Informacji Prawnej Lex). Tym bardziej nie powinno się po latach stosować zmienionych poglądów co do uchwały. Takie postępowanie pozbawia gminy, działające z należytą starannością i w dobrej wierze, elementarnej pewności w zakresie legalności działania, niezbędnej przy wykonywaniu zadań samorządu terytorialnego. Wyjaśniono, że Rada Miejska na sesji w dniu 29 września 2022 r. podjęła uchwałę nr LV/1126/2022 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet Radnych Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią oraz zasad zwrotu kosztów podróży przysługujących Radnym Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią i uchyliła skarżoną uchwałę. Uczyniła to z ostrożności, aby zapewnić radnym bezpieczeństwo wypłaty diet i kosztów podróży służbowych w przypadku stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., sygn. II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25.02.2016 r., sygn. II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20.09.2018 r., sygn. II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19.06.2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17.11.2020 r., sygn. II SA/Op 217/20). Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 28.04.2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z 7.11.2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z 25.08.2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Dlatego też jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 8 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por wyrok NSA z 20.03.2009 r., sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009 r., sygn. III SA/Wr 238/09, a także Sławomir Dudziak - Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się bowiem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z tymi przepisami prawa, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). Odnosząc się do podniesionej okoliczności w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała została uchylona i podjęto nową uchwałę, to należy stwierdzić, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie ma wpływu na niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.