II SA/Bd 1/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Starszy asystent sędziego Aleksandra Bernatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego P. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w miejscowości Ł., gmina S. w części, w jakiej uchwała odnosi się do działki Skarżącego, położonej w miejscowości Ł., nr ewid.[...] Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie przepisów procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 8k ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez odrzucenie wszelkich uwag Skarżącego złożonych do planu, brak merytorycznego odniesienia się do jego uwag do planu oraz brak odpowiedniego uzasadnienia dla nieuwzględnienia zgłoszonych uwag; - naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego Skarżącego (zwłaszcza w postaci złożonych uwag), co naruszyło istniejący już stan zagospodarowania działki oraz niewzięcie przez organ pod uwagę analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych przy uchwalaniu planu. Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 20-22 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez dowolną ingerencję przez organ w prawo własności Skarżącego oraz ograniczenie jego swobody prowadzenia działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie zakazu realizowania inwestycji mogących zawsze lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko bez wymaganego uzasadnienia dla wprowadzenia tych ograniczeń, w szczególności bez wskazania, w jaki sposób ww. ograniczenie jest konieczne i uzasadnione w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa Skarżącego do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, podczas gdy organ nie wskazał, w jaki sposób korzystanie przez Skarżącego z tego terenu narusza chroniony prawem interes publiczny; - art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia [...] września 2023 r. w zw. z art. 67 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zakresie ustalonego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 9RM, 11RM, 13 RM, m.in. w zakresie przeznaczenia tego terenu, wprowadzenia zakazu lokalizacji inwestycji zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - art. 4 ust. 1 u.p.z.p. polegające na rażącym przekroczeniu przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie na terenach oznaczonych symbolami 9RM, 11 RM, 13 RM całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem infrastruktury technicznej oraz inwestycji celu publicznego, w tym z zakresu łączności publicznej, zgodnych z przepisami odrębnymi, podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (dalej: "Studium") dopuszcza takie inwestycje w rolnictwie na terenie gminy, a na terenie działki Skarżącego od co najmniej 2013 r. zlokalizowane jest gospodarstwo rolne z obsadą 62 DJP, tj. mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko; W związku z przedstawionymi powyżej zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona jego działki nr ewid.[...] . W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności, wskazując, że B. S., jako organ sporządzający plan miejscowy, wykonał procedurę planistyczną sporządzenia tego planu w oparciu o przepisy prawa, w tym przede wszystkim w oparciu o zapisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 uwzględnił w opracowaniu wszystkie wymienione w tym przepisie aspekty, także przywołany pkt 11, tj. zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad sporządzaniem aktów planowania przestrzennego, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, oraz pkt 12, tj. zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. W celu zapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 17 pkt 1 oraz pkt 9 i 11 u.p.z.p. oraz zgodnie z art. 39, art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Burmistrz kolejno dopełnił czynności określone w ww. ustawach; ogłosił w prasie miejscowej (publikacja [...] października 2021 r.) oraz poprzez udostępnienie informacji w dniu [...] października 2021 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, poprzez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w S., a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości - tj. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń sołectwa Ł. oraz sołectwa J. , o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę. W wyznaczonym terminie wpłynął jeden wniosek (złożony przez Skarżącego), który został rozpatrzony na etapie sporządzania projektu planu miejscowego. W wyniku przyjętych założeń planistycznych wniosek ten został rozpatrzony negatywnie. W dalszych krokach procedury planistycznej, po uzyskaniu wymaganych uzgodnień i opinii, projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko skierowano do etapu wyłożenia do publicznego wglądu. W efekcie tego wpłynęły 2 pisma (w tym Skarżącego) z uwagami do projektu planu miejscowego, które zostały rozpatrzone Zarządzeniem nr [...] B. S. z dnia [...] marca 2025 r. Odnosząc się do pisma złożonego na tym etapie przez Skarżącego, uwzględniono jego jedną uwagę i wprowadzono do planu zapisy dla działki nr [...] w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu jako zabudowy zagrodowej ze wskazanymi przez składającego uwagę wskaźnikami i parametrami zabudowy. Odrzucono natomiast 3 pozostałe uwagi, również dotyczące działki nr [...]. Pierwszą, dotyczącą wprowadzenia terenu wielkotowarowej produkcji rolnej o wskazanych przez składającego uwagę wskaźnikach i parametrach zabudowy, odrzucono z uwagi na podjętą przez B. S. decyzję o ochronie ładu przestrzennego, minimalizacji konfliktów funkcjonalnych, ochronie środowiska oraz zachowaniu spójności polityki gminy. Drugą, dotyczącą usunięcia na przedmiotowej działce zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakazu realizacji inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co uzasadniono stanowiskiem Burmistrza o ograniczeniu konfliktów społecznych związanych z uciążliwością terenu. Jak podkreślił Burmistrz, wprowadzenie takich zakazów jest zgodne z przepisami prawa, a także przyczynia się do zrównoważonego rozwoju i ochrony przed potencjalnymi negatywnymi skutkami inwestycji. Trzecią uwagę, dotyczącą usunięcia zapisu, że uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice działki i nie może negatywnie wpływać na środowisko, odrzucono, podkreślając w uzasadnieniu, że uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice terenu, dla którego podmiot generujący uciążliwości posiada prawo władania i nie może negatywnie wpływać na środowisko, w tym na grunt, wody podziemne i powierzchniowe oraz że bariery ochronne związane z ograniczeniem własnej uciążliwości muszą pozostać na terenie, na którym te uciążliwości powstają. W wyniku uwzględnienia części uwag, do projektu planu wprowadzono zmiany i przedłożono projekt do ponownego etapu uzgadniania i opiniowania z wybranymi organami i instytucjami, których wprowadzone zmiany dotyczyły, a następnie po ich uzyskaniu przedłożono po raz drugi projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu. B. S., zgodnie z art. 7 pkt 9 i 11 u.p.z.p., ogłosił w dniu [...] maja 2025 r. (w taki sam sposób jak przytoczono wyżej) o wyłożeniu projektu planu miejscowego w dniach od 26 maja do [...] czerwca 2025 r. W toku tego etapu postępowania wpłynęło pismo Skarżącego z 4 uwagami do projektu planu miejscowego, które zostały rozpatrzone Zarządzeniem nr [...] B. S. z dnia [...] lipca 2025 r. Pierwsza ze złożonych uwag dotyczyła postulatów, które zawierały się w ustaleniach planu miejscowego, wobec czego uznano ją za uwzględnioną i nie stwierdzono konieczności wprowadzania zmian do projektu planu. Kolejne 3 uwagi były tożsame z uwagami złożonymi w poprzednim etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Niemniej Burmistrz rozpatrzył je, ponownie uznając za zasadne ich odrzucenie. Organ wskazał, że Skarżący odnosi się również do naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie i niewyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego, jednak zdaniem organu B. S. rozpatrzył wniesione uwagi do projektu planu w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i biorąc pod uwagę kompetencje, które mu przysługują. Dokonano analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Stanowisko Burmistrza odnośnie nieuwzględnienia uwag zostało powielone przez Radę Miasta, która podjęła w tym zakresie następujące uchwały: uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ł. - część północno-wschodnia" w miejscowości Ł. (dotyczącą I wyłożenia) oraz uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. w sprawie rozstrzygnięcia sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ł. - część północno-wschodnia" w miejscowości Ł. (dotyczącą II wyłożenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej u.s.g.), tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na tle cyt. przepisu wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 1016/09, II FSK 817/14). W tym kontekście Skarżący dostatecznie wykazał w skardze, że plan miejscowy obejmuje ustaleniami jego działkę i określa dopuszczalny sposób jej zagospodarowania, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego mu do wymienionej działki prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Ustalenia planu zakazują bowiem na terenach oznaczonych symbolami 9RM, 11RM, 13RM realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem infrastruktury technicznej oraz inwestycji celu publicznego, w tym z zakresu łączności publicznej. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości nr ewid. działki [...] o pow. 2,69 ha w miejscowości Ł. gmina S. położonej na terenie oznaczonym w skarżonym planie symbolem "3RM". To zaś oznacza, w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 u.s.g., że Skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez sąd. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Obowiązek uwzględnienia skargi, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). W myśl tej zasady, w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Do zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji, zgodnie z którą, akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oceniając legalność wprowadzenia przez Radę Gminy wskazanych zakazów, uniemożliwiających Skarżącemu rozszerzenie skali prowadzonej działalności polegającej na nowych przedsięwzięciach mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd stwierdził, że co do zasady taka ingerencja organu planistycznego w prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości na obszarze planu jest dopuszczalna. Jednocześnie Sąd podkreśla, że przy tak daleko idącej ingerencji w prawo własności pierwszoplanowa jest ocena, czy organ planistyczny nie naruszył zasady proporcjonalności. Zarzuty Skarżącego zasadzają się na generalnej tezie o przekroczeniu przez Radę Miejską granic władztwa planistycznego przez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale kwestionowanego zapisu odnośnie wprowadzenia na terenach oznaczonych symbolami 9RM, 11RM, 13RM całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem infrastruktury technicznej oraz inwestycji celu publicznego, w tym z zakresu łączności publicznej. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy podkreślić, że stwierdzonego naruszenia interesu prawnego Skarżącego przez postanowienia planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na plan miejscowy nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 355/11). Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 3746/18; II OSK 2828/16; II OSK 3317/14; II OSK 1778/08; II OSK 215/08). Analiza dokumentacji planistycznej wskazuje, że w przepisanym terminie Skarżący zgłosił uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu m.p.z.p., podnosząc między innymi sprzeczność tekstu projektu planu z ustaleniami tekstu i rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał przy tym na swój indywidualny interes prawny i wniósł o wprowadzenie w projekcie planu zmian eliminujących wskazane nieprawidłowości. Uwagi Skarżącego zostały szczegółowo uzasadnione, wskazał w nich m.in. na istniejące zagospodarowanie terenu, planowany proces inwestycyjny, który częściowo został wykonany (Skarżący już w 2014 r. uzyskał decyzję środowiskową, która jest ostateczna i nadal obowiązuje), a także wskazał, w jaki sposób projektowany m.p.z.p. jest niezgodny z obowiązującym Studium. B. S. rozpatrzył wniesione uwagi Zarządzeniem nr 0050/21/2025 oraz Zarządzeniem nr [...], w których przekazał stanowisko co do nieuwzględnienia złożonych uwag. Stanowisko Burmistrza zostało podzielone przez Radę Miasta w uchwale Nr [...] oraz uchwale Nr [...], jednak organ, przy rozpatrywaniu wniesionych uwag, nie uzasadnił w sposób wyczerpujący zajętego przez siebie stanowiska. Stanowisko organu co do każdej ze zgłoszonych uwag jest hasłowe, ogólnikowe i nie zawiera uzasadnienia co do odrzucenia każdej uwagi, w szczególności w zakresie uwagi nr [...] organ nie wyjaśnił, jakie walory w zakresie "ochrony ładu przestrzennego", "minimalizacji konfliktów funkcjonalnych", "ochrony środowiska" oraz "spójności polityki gminy" przemawiają za nieuwzględnieniem tej uwagi. W zakresie uwagi nr [...] organ nie wyjaśnił, jakie konkretnie "konflikty społeczne", "potencjalne negatywne skutki inwestycji" oraz "zasady zrównoważonego rozwoju" przemawiają za nieuwzględnieniem tej uwagi. W zakresie uwagi nr [...] organ nie odniósł się do tego, że ustalenie planu zostało zredagowane w taki sposób, że dotyczy jakiejkolwiek (choćby minimalnej) uciążliwości i/lub oddziaływania na środowisko, a tym samym wykluczono literalnie jakiekolwiek oddziaływania. Podsumowując powyższe, wskazać należy, że opisane powyżej działanie organu ma charakter powierzchowny - organ "rozpatrując" złożone uwagi, ograniczył się jedynie do określenia kilku zdań zawierających wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia, nie odnosząc się w wystarczającym stopniu do wskazanego przez Skarżącego uzasadnienia uwag. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście wcześniejszego m.p.z.p. dotyczącego tego samego terenu, uchylonego wyrokiem WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 544/18, w którym tutejszy Sąd wskazał, że w treści projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu, ani dokumentacji planistycznej brak jest jakichkolwiek odniesień do treści powyższego wniosku Skarżącego, wyjaśnienia, z jakich powodów nie może on zostać uwzględniony dla obszaru wszakże objętego w Studium zasadniczo rolniczą przestrzenią produkcyjną. W ocenie Sądu nie wykazano, iżby powyższy zamiar był sprzeczny z kierunkami rozwoju tej strefy zagospodarowania określonymi w studium, lub iżby przykładowo co do zasady naruszał wymogi ładu przestrzennego, walory przyrodnicze przestrzeni, czy wymogi ochrony środowiska. Organ podejmując kolejną, zaskarżoną niniejszą skargą uchwałę, zupełnie zignorował powyższe rozważania Sądu i powielił błędy wytknięte przy uchwalaniu poprzedniej uchwały. Uzasadniając prawnie swe uwagi do projektu planu, Skarżący zarzucił, że tego typu dowolna ingerencja w prawo własności, jak również w swobodę prowadzenia działalności, czyli prawa jednostki podlegające konstytucyjnej ochronie (art. 20 - 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji), wymagałyby szczegółowego wyjaśnienia, uzasadnienia i wykazania z uwagi na kolizję z jakimi innymi wartościami w konkretnych okolicznościach tego terenu tego typu ograniczenia zastosował organ gminy. W związku z tym przy wykładni ustaleń planu miejscowego w pełni ma zastosowanie zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2112/15). Również ograniczenie wolności działalności gospodarczej, pod którym pojęciem w tej sprawie należy uwzględnić także zamiar prowadzenia przez Skarżącego określonego rodzaju i wielkości hodowli rolniczej, dopuszczalne jest tylko ze względu na ważny interes publiczny, którego organy nie wykazały. Brak tych odniesień, wyjaśnień i uzasadnienia chociażby w uzasadnieniu podjętej uchwały i stanowisku do uwag Skarżącego, wraz ze wskazanymi wyżej wątpliwości, stanowi o istotnym nadużyciu przez M. S. wobec Skarżącego władztwa planistycznego, co skutkować musi stwierdzeniem podjęcia uchwały z istotnym i niepoddającym się ocenie naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 556/15). W świetle powyższego zasadnym jest oczekiwanie, że uzasadnienie odpowiedzi na zarzuty Skarżącego w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina faktycznie się kierowała, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 311/15; II OSK 1666/18; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 84/23). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części. Rozpatrzenie wniesionych uwag, jak już wskazano wyżej, jawi się jako ogólnikowe i enigmatyczne, gdyż w ogóle nie wyjaśnia rzeczywistych motywów ich rozstrzygnięcia, ani konkretnych przyczyn, dla których ustanowiono ograniczenia wolności zagospodarowania nieruchomości Skarżącego. W szczególności nie wynika zeń, czy i w jaki sposób wyważono interes Skarżącego i interes publiczny. Wyczerpującej odpowiedzi o przyczyny wprowadzenia ograniczenia wolności zagospodarowania nieruchomości Skarżącego nie ma także w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Wskazane niedostatki tego uzasadnienia, same w sobie nie wystarczałyby do stwierdzenia "automatycznie" nieważności uchwały – o ile tylko organy gminy byłyby w stanie przedstawić przekonujące, obiektywne motywy przyjęcia poszczególnych rozwiązań planistycznych (zwłaszcza ingerujących w prawo własności, w tym zagospodarowania prywatnej nieruchomości Skarżącego) w innej formie, np. w odpowiedzi na skargę. Jak bowiem trafnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18, CBOSA), zarówno z tego względu, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w późniejszej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (o ile było wystosowywane), tudzież w odpowiedzi na skargę; można je także dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211). W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34). Na wymóg rzetelnego i wszechstronnego wyjaśniania oraz wyważania także w toku postępowania planistycznego wszystkich występujących (a zwłaszcza kolidujących ze sobą) interesów – a także przedstawienia rezultatów takiego wyważenia – zwracał również uwagę NSA m.in. w wyroku w sprawie II OSK 381/17, w którym wskazano w szczególności, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. W konsekwencji za zasadne należało uznać zarzuty podniesione w skardze w zakresie naruszenia przepisów procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 8k ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez odrzucenie wszelkich uwag Skarżącego złożonych do planu, brak merytorycznego odniesienia się do uwag składanych przez Skarżącego do planu oraz brak odpowiedniego uzasadnienia dla nieuwzględnienia zgłoszonych przez Skarżącego uwag, a także naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niewyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego Skarżącego wobec niepełnego i powierzchownego rozpatrzenia złożonych przez Skarżącego uwag. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia planu miejscowego w sposób istotny naruszają zasady sporządzania m.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej powoływana jako "p.p.s.a.", pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł), łącznie 797 zł. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu, dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.