II OZ 981/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 23 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.S., B.G. oraz J.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 584/26 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2025 r., znak DOR.7200.113.2025.AGP, decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2024 r., znak WINB-WOA.7721.103,2024.KC i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia 13 lutego 2024 r., nr 51/2024, w sprawie ze skargi A.S., B.G. i J.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2025 r., znak: DOR.7200.113.2025.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 2 czerwca 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 584/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 19 grudnia 2025 r., znak: DOR.7200.113.2025.KBL i poprzedzającej ją decyzji GINB z 23 października 2025 r. znak: DOR.7200.113.2025.AGP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) z 6 maja 2024 r. znak: WINB-WOA.7721.103.2024.KC oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu (PINB) z 13 lutego 2024 r. nr 51/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu swego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że GINB decyzją z 19 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 23 października 2025 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINB z 6 maja 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z 13 lutego 2024 r., nakazującą A.S. rozbiórkę garażu oznaczonego nr [...], usytuowanego na działce nr [...] i [...] w [...]. W dalszych motywach postanowienia sądu pierwszej instancji wskazano, że A.S., B.G. i J.T. (skarżące) wniosły skargę na powyższą decyzję GINB z 19 grudnia 2025 r. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji GINB z 23 października 2025 r., decyzji ŚWINB z 6 maja 2024 r. i decyzji PINB z 13 lutego 2024 r. Uzasadniając wniosek, skarżące wskazały, że wykonanie tych decyzji spowoduje bezpośrednie straty finansowe w postaci kosztów rozbiórki oraz utraty wartości nieruchomości. Ponadto wskazały, że garaż funkcjonuje na terenie miasta [...] od ponad pięćdziesięciu lat. Przez półwiecze pełni swoją funkcję, jest regularnie użytkowany i utrzymywany. Brak jest dowodów, że stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa. W ocenie skarżących, rozbiórka tego bezpiecznie funkcjonującego obiektu, bez wstrzymania wykonania wskazanych w skardze decyzji, może skutkować nieodwracalnym ziszczeniem, podczas gdy postępowanie sądowe jeszcze się toczy. Podniosły, że rozbiórka garażu stanowi działanie całkowicie nieodwracalne. Istnieje realna szansa, że w wyniku stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny oraz uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, garaż będzie mógł być zalegalizowany. Zdaniem skarżących, wstrzymanie wykonania jest zatem niezbędne, aby uniknąć nieodwracalnych skutków i umożliwić racjonalne rozwiązanie sprawy. Zaznaczyły, że bez wstrzymania decyzji, skarga traci znaczenie praktyczne, nawet jeśli sąd uwzględni skargę, garaż będzie już zniszczony. Powołanym na wstępie orzeczeniem z 2 czerwca 2026 r., WSA w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji, oraz decyzji ŚWINB z 6 maja 2024 r. i decyzji PINB z 13 lutego 2024 r. W uzasadnieniu w/w postanowienia wskazano, że w ocenie sądu a quo skarżące nie uzasadniły dostatecznie, iż w razie wykonania tych decyzji poniosą znaczną szkodę, lub powstaną trudne do odwrócenia dla nich skutki. Przywołano szereg judykatów odnoszących się do przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły skarżące. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143, Ppsa), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zostały uprawdopodobnione przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy przedmiotem zaskarżonych decyzji jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, którego wykonanie — z uwagi na trwałe i fizyczne unicestwienie obiektu — ze swej istoty rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżących, sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania, obowiązany jest uwzględnić wszystkie okoliczności możliwe do wyinterpretowania z akt sprawy, także te nie podniesione wprost we wniosku, jeżeli wynikają one ze zgromadzonego materiału. Zarzucono błędną wykładnię art. 61 § 3 Ppsa i przyjęcie, że w realiach sprawy nie zachodzi szczególna, nieodwracalna konsekwencja wykonania nakazu rozbiórki. Podniesiono, że równolegle toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...], na której posadowiony jest garaż — wykonanie rozbiórki przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy, pozbawiłoby przedmiotu zarówno postępowanie legalizacyjne (nie sposób zalegalizować obiektu zburzonego), jak i niniejszą kontrolę sądową. Skarżące argumentowały, że wykonanie decyzji, obejmuje trwałą dezorganizację życia osób korzystających z garażu, konieczność przeniesienia gromadzonego od lat dobytku oraz powtarzalne, comiesięczne koszty zastępczego parkowania, których nie sposób odzyskać. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Ewentualnie wniosły o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości, poprzez wstrzymanie wykonania wszystkich decyzji organów nadzoru budowlanego, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Uczestniczka postępowania – T.Ż. – w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swego pisma procesowego zaaprobowała w całości orzeczenie sądu pierwszej instancji. Wskazała, że wstrzymanie wykonania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych nie może być automatyczne i wymaga odniesienia do konkretnego uwarunkowania stanu faktycznego sprawy. Podniosła, że niniejsze postępowanie nie dotyczy decyzji o nakazie rozbiórki garażu, a przedmiotem zaskarżenia są co do zasady decyzje, wydane w ramach postępowania nadzwyczajnego – dotyczące stwierdzenia nieważności wcześniej wydanych rozstrzygnięć w postępowaniu legalizacyjnym. Zwrócono uwagę także na fakt, że postępowanie o zasiedzenie nieruchomości dotyczy innej działki niż ta, na której usytuowany jest garaż objęty niniejszym postępowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 Ppsa, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zasadą jest, że wniesienia skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu (art. 61 § 1 Ppsa). Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy, trafna była ocena sądu pierwszej instancji, że skarżące nie wykazały okoliczności, mogących świadczyć o niebezpieczeństwie wyrządzenia im znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę skarżącą we wniosku okoliczności, uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane w wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy (zob. postanowienie NSA z 14 stycznia 2026 r., II OZ 2008/25, LEX nr 4020833). W orzecznictwie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie powstania szkody lub nieodwracalnych skutków, należy wykazać najbardziej starannie, przedstawiając konkretne fakty i źródła dowodowe, mogące uprawdopodabniać takie okoliczności. WSA w Gliwicach, uzasadniając zaskarżone orzeczenie, dał wyraz motywom podjętej decyzji procesowej, podał podstawę prawną wydanego postanowienia oraz omówił dyspozycję zastosowania art. 61 § 3 Ppsa. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że instytucja wstrzymania wykonania aktu jest fakultatywną ochroną prawną, udzielaną tymczasowo przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy sądowoadministracyjnej. Skarżące nie przedstawiły szacowanych kosztów związanych z wykonaniem nakazu rozbiórki, jak też nie wykazały swojej sytuacji finansowej. Przesłanką warunkującą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest jakakolwiek szkoda, lecz "znaczna szkoda". Dokonanie takiej oceny musi poprzedzić zestawienie sytuacji majątkowej strony i przewidywanych kosztów rozbiórki. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny ocenia zaistnienie przesłanek wstrzymania w kontekście okoliczności całej sprawy, a mając na względzie przedmiot decyzji o nakazie rozbiórki, nie można z samej istoty tego nakazu wywodzić, że wykonanie takiej decyzji przed wydaniem wyroku w sprawie odmowy stwierdzenia jej nieważności, może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków oraz znaczną szkodę. Przedmiotowy garaż jest blaszaną konstrukcją, zatem poddaje się przesunięcia i ponownego ustawienia. Jest to prosta konstrukcja stalowa, kryta dachem jednospadowym z blachą płaską o wymiarach 3 m x 5 m. Jak wynika z akt administracyjnych, został zakupiony przez A.S. za kwotę 700 złotych w 2023 roku. Garaż ten przez wiele lat wcześniej był użytkowany przez poprzednika prawnego tej skarżącej – R.D., co obala argumentację zażalenia, jakoby od półwieku zaspokajać miał potrzeby skarżących w aspekcie "zaplecza gospodarczego". Skarżące nie wykazały w żaden sposób, aby wykonanie decyzji o jego rozbiórce, spowodowało większe szkody, niż te, jakie mogą powstać w przyszłości dla ogólnego porządku i bezpieczeństwa jego sfery oddziaływania. Biorąc pod uwagę konstrukcję spornego budynku, należy stwierdzić, że nakazana rozbiórka oznacza faktycznie przeniesienie budowli, nie zaś jej trwałe i nieodwracalne zniszczenie. Stąd należy podkreślić, że pomimo wykonania decyzji, garaż nie musi ulec nieodwracalnemu zniszczeniu i stracie. Skarżące nie spełniły obowiązku dostatecznego uprawdopodobnienia swojego wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu. Nie wykazały grożącej im szkody lub spowodowania rudnych do odwrócenia skutków. Dlatego sąd pierwszej instancji słusznie odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej towarzyszących. Odnosząc się do wniosku uczestniczki T.Ż. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 Ppsa, wniosek strony o zwrot kosztów, sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 Ppsa. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji niż wymienione w tym przepisie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). Ponadto w przepisach art. 200-202 Ppsa, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania. Przez to, obowiązuje ogólna zasada postępowania sądowoadministracyjnego, wywodzona z art. 199 Ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Brak szczególnego przepisu, uniemożliwia orzekanie w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.