II OZ 954/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 23 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa – Starosty Radomskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2026 r., sygn. akt VIII SA/Wa 298/26 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu z dnia 23 stycznia 2026 r. nr 8/2026 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Starosty Radomskiego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2026 r., nr 271/26 w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, 2. zwrócić Skarbowi Państwa – Staroście Radomskiemu ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od zażalenia w kwocie 100 (sto) złotych.

Postanowieniem z 16 czerwca 2026 r., sygn. akt VIII SA/Wa 298/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 11 marca 2026 r., nr 271/26 oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu (PINB) z 23 stycznia 2026 r. nr 8/2026, w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu orzeczenia, sąd pierwszej instancji wskazał, że Skarb Państwa – Starosta Radomski (skarżący), wniósł do WSA skargę na decyzję MWINB, na mocy której utrzymano w mocy decyzję PINB, nakazującą skarżącemu usunięcie stwierdzanych nieprawidłowości, a dotyczących nawierzchni na drogach wewnętrznych, tj. na ulicy [...] i ulicy [...] w P. na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...]. W skardze został sformułowany wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w celu zabezpieczenia nieuzasadnionych wydatków Skarbu Państwa, z uwagi na obciążenie Skarbu Pastwa w sposób nieuprawniony. Powołanym na wstępie orzeczeniem, WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Sąd pierwszej instancji wskazał, że poza ogólnym żądaniem wstrzymania decyzji, strona skarżąca w ogóle nie przedstawiła uzasadnienia swojego wniosku. Nadto nie przedstawiła żadnych informacji w zakresie swojej sytuacji majątkowej i finansowej. W piśmie procesowym z 26 czerwca 2026 roku, skarżący złożył ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że szacunkowy koszt doprowadzenia dróg wewnętrznych, objętych nakazem, do stanu wymaganego przez nadzór budowlany, kształtuje się w granicach od 450 do 500 tysięcy złotych. Jest to rząd wielkości niemal pięcioletniego budżetu, przydzielanego na rzecz zadań rządowych w tym zakresie na szczeblu powiatowym. Podniesiono, że roczny budżet na utrzymanie i zabezpieczenie wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa w całym powiecie oraz na obsługę ustawowych zadań z zakresu administracji publicznej, oszacowano na kwotę 187 908 złotych, lecz na koniec I kwartału 2026 r. przyznany roczny budżet został już wykorzystany w 95 procentach. Z tego powodu, od trzech miesięcy wstrzymana jest realizacja bieżących zadań, wymagających wydatków finansowych w kluczowych dziedzinach dla mieszkańców powiatu. W tym stanie rzeczy, nałożony nakaz remontu dróg o wartości do 500 000 złotych, stanowi aż 487 procent całego rocznego budżetu jednostki. Zwrócono także uwagę, że wykonanie zaskarżonej decyzji, to przeprowadzenie prac budowlanych na terenach oddanych w użytkowanie wieczyste, gdzie największym udziałem dysponuje Miasto i Gmina P. Ewentualne uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego spowoduje, że Skarb Państwa zostanie zmuszony do wytoczenia wieloletnich, kosztownych i niepewnych procesów cywilnych o bezpodstawne wzbogacenie przeciwko użytkownikom wieczystym, aby odzyskać poczynione nakłady. W celu przedstawienia wymienionych danych finansowych, do pisma dołączono notatki szacunkowe Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Powiatu Radomskiego oraz poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów finansowych, a także finansowe zestawienie stanu posiadanych środków. Ponadto pismem z 26 czerwca 2026 r., skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie WSA z 16 czerwca 2026 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61 § 3 Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143, Ppsa), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że po stronie Skarbu Państwa nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z uwagi na rzekomo zbyt ogólne twierdzenia skarżącego oraz brak szczegółowego wykazania ogólnej sytuacji finansowej Skarbu Państwa, 2. art. 61 § 3 Ppsa, poprzez całkowite pominiecie specyfiki ustrojowej i budżetowej Skarbu Państwa, reprezentowanego przez starostę na szczeblu powiatowym, który operuje wyłącznie w reżimie ściśle celowych i ograniczonych dotacji rządowych, a nie globalnego budżetu państwa, 3. art. 61 § 3 Ppsa, poprzez zignorowanie faktu, ze nałożony nakaz dotyczy wykonania fizycznych robót budowlanych na nieruchomościach, będących w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, co wprost generuje nieodwracalne skutki faktyczne i konieczność prowadzenia skomplikowanych sporów cywilnych w przypadku późniejszego wygrania sprawy głównej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu środka zaskarżenia ponowiono argumentację z kolejnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Podniesiono, że wykonanie nakazu usunięcia nieprawidłowości pochłonie dużą część środków budżetowych, co stanowić będzie nieodwracalne skutki finansowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 Ppsa , wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 Ppsa). Przywołany powyżej art. 61 § 3 Ppsa, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek skarżącego, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia "znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony skarżącej jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 Ppsa. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymano w mocy nakaz wykonania skarżącemu usunięcia nieprawidłowości, a dotyczących nawierzchni na drogach wewnętrznych, położonych w P. Podnieść należy, że wprawdzie rację ma sąd pierwszej instancji, iż ogólnikowość źródłowego wniosku uniemożliwiła temu sądowi stwierdzenie, czy wykonanie zaskarżonej decyzji wiązałoby się dla skarżącego z nadmiernymi kosztami i trudnymi do odwrócenia skutkami, a tym samym, czy zachodziły w tej sytuacji przesłanki wskazane w art. 61 § 3 Ppsa, to jednak okoliczności podniesione w zażaleniu oraz pochodzącym z tej samej daty, ponownym wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, pozwalają przyjąć, że zasadnym jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zakres prac budowlanych spowoduje duże obciążenie budżetu skarżącego. Wykonanie remontu dróg – zdaniem żalącego się – może wynieść nawet 500 000 złotych, co stanowi wielokrotność całego rocznego budżetu jednostki, przydzielanego na rzecz zadań rządowych w tym zakresie na szczeblu powiatowym. Dane te zostały uprawdopodobnione dokumentami finansowymi skarżącego, sporządzonymi przez kompetentne do tego osoby, zajmujące się obsługą pieniężną zleconych zadań. W zażaleniu słusznie zwrócono uwagę, że starosta wykonujący zadania zlecone, nie dysponuje globalnym budżetem Skarbu Państwa, a jedynie ściśle przydzielonymi dotacjami na wskazane cale. Zasadny jest także argument, że wykonanie zaskarżonej decyzji, to przeprowadzenie prac budowlanych na terenach, oddanych w użytkowanie wieczyste, gdzie największym udziałem dysponuje Miasto i Gmina P.. Ewentualne uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego spowodować może, iż Skarb Państwa zostanie zmuszony do wytoczenia procesów cywilnych o bezpodstawne wzbogacenie przeciwko użytkownikom wieczystym, w których zarządzie znajduje się droga, aby odzyskać poczynione nakłady. Wykonanie nakazanych prac drogowych, przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy, może spowodować, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, udzielona skarżącemu ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Z całokształtu dokumentów, zgromadzonych w aktach sprawy na różnym etapie postępowania, nie wynika, aby istniały dostatecznie ujawnione przeszkody, aby nie uwzględnić wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wprawdzie argumentacja przedstawiona w skardze a odnosząca się do źródłowego wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej była bardzo lakoniczna, to jednak na dalszym etapie postępowania, skarżący uprawdopodobnił swoją sytuację finansową i dał wyraz nieodwracalnym skutkom, jakie mogą nastąpić przez wykonanie decyzji. Argumenty te nie mogą zostać pominięte w postępowaniu zażaleniowym, które służy wzruszeniu postanowienia sądu pierwszej instancji. W sprawach, dotyczących wstrzymania zaskarżonych aktów organów administracji publicznej, to właśnie przesłanki natury faktycznej, poparte środkami uprawdopodobnienia w postaci stosownej dokumentacji, stanowią zarzuty, mogące spowodować zmianę orzeczenia sądu a que. Wstrzymanie wykonania wyłącznie decyzji organu II instancji jest wystarczające dla uzyskania przez skarżącego ochrony tymczasowej, skoro decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała rygoru natychmiastowej wykonalności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od zażalenia w punkcie 2. sentencji postanowienia, orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 Ppsa.