II OZ 940/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1231/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. sprostować oczywistą omyłkę pisarską w sentencji postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1231/14 w ten sposób, że zamiast "[...] sp. z o.o. z siedzibą w J." wpisać "[...] sp. z o.o. z siedzibą w J.", 2. oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1231/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga w sprawie niniejszej wniesiona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), a dotyczy uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Nadto wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała nie stanowi przepisu prawa miejscowego, co wynika z treści art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.). Wobec tego Sąd uznał, że wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały należało rozpoznać pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", a więc zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała opisanych wyżej skutków nie wywołuje. Charakter zaskarżonej uchwały, podjętej w myśl art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż nie może ona przejmować treści projektu planu, a więc nie wskazuje w sposób wiążący przewidywanych rozwiązań przyszłego planu. Nadto rada gminy, przy pewnych ograniczeniach ustawowych, może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet wycofać się z inicjatywy planistycznej, przerywając procedurę sporządzania planu. Tym samym, zdaniem Sądu, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały brak jest podstaw do twierdzenia powstania realnej szkody w majątku bądź wystąpienia nieodwracalnych skutków o charakterze prawnym. Wobec powyższego, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca Spółka zaskarżając je w całości. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) prawa procesowego, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wskutek mylnego przyjęcia, iż uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wywołuje skutków opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. – odmowę zastosowania przedmiotowego przepisu do uchwały; 2) prawa materialnego, tj. art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu nie obejmuje wiążących dyrektyw co do jej wykonania, które z kolei wywołują skutki z art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 15, 17 i 19 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że przedmiotowa uchwała nadaje się do wykonania, a jej wykonanie grozi powstaniem szkody. Wskazując na szkodę skarżąca Spółka podniosła, iż: 1/ wykonanie uchwały prowadzi do powstania natychmiastowej i bezpośredniej szkody materialnej poprzez niecelowe i niegospodarne rozporządzanie środkami z budżetu m. st. Warszawy. Prezydent m. st. Warszawy wykonując uchwałę dotkniętą istotnymi wadami i rażąco naruszającą prawo będzie wydatkował środki publiczne w sposób niecelowy i niegospodarny. Nieodwracalność szkody będzie wynikała z okoliczności, iż w przypadku zaniechania procedury planistycznej lub późniejszego stwierdzenia nieważności planu, nie będzie można domagać się zwrotu świadczeń od osób/podmiotów, którym zlecone zostało opracowanie projektu lub udział w procedurze planistycznej; 2/ wykonanie uchwały doprowadzi do znaczącej szkody w majątku skarżącej Spółki, albowiem w sposób sprzeczny z prawem ograniczy lub unicestwi możliwość zagospodarowania działki przez jej właściciela; szkoda ta będzie obejmowała odszkodowanie szacowane na kilka milionów złotych, a w przypadku uwzględnienia także utraconych korzyści – kilkanaście milionów złotych; 3/ wykonanie uchwały doprowadzi także do szkody po stronie właścicieli sąsiednich nieruchomości – wadliwie ustalony zakres jednostki planistycznej doprowadzi do tego, że działka nr [...] z uwagi na szerokość nie będzie mogła zostać zabudowana. Pozostawienie takiej nieruchomości będzie prowadzić do istnienia nieuporządkowanego sąsiedztwa działki nr [...]. Tym samym szkody w znaczeniu materialnym (spadek wartości) i niematerialnym (degradacja ładu przestrzennego) wystąpią nie tylko w odniesieniu do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. W ocenie Spółki wykonanie uchwały spowoduje także trudne do odwrócenia skutki, bowiem wykonanie tej uchwały doprowadzi do uchwalenia planu, a w takiej sytuacji Spółka będzie zobowiązana do wszczęcia procedury mającej na celu wyeliminowanie wadliwego planu miejscowego. W odpowiedzi na zażalenie Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w sentencji zaskarżonego postanowienia oczywistą omyłkę pisarską. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że siedzibą [...] sp. z o.o. są "J.", podczas gdy z Informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców, zawartej w aktach sprawy, wynika, że siedzibą tej Spółki jest miejscowość "J." (k. 37). Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. Odnosząc się zaś do wniesionego zażalenia wskazać należy, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W każdym przypadku należy więc rozważyć, jaki charakter ma zaskarżony akt lub czynność. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy szeregu czynności proceduralnych wymienionych w art. 17 ustawy, zmierzających do sporządzenia projektu planu i przedstawienia radzie gminy do uchwalenia. Wskazana uchwała jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Zatem uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości - art. 6 ust. 1 ustawy (patrz: postanowienie NSA z dn. 4.02.2011 r., sygn. akt II OZ 27/11). Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że uchwała ta jako akt jedynie inicjujący procedurę planistyczną nie wywołuje żadnych skutków prawnych w stosunku do podmiotów innych niż gmina, a więc nie może powodować niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody w majątku skarżącej, ani trudnych do odwrócenia skutków. W tym kontekście argumentacja skarżącej Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do argumentu zażalenia, iż w wyniku wykonania wadliwej uchwały, środki publiczne jakimi dysponuje gmina zostaną wydatkowane w sposób niecelowy i niegospodarny, podnieść należy, że na tym etapie Sąd nie może dokonywać oceny legalności zaskarżonej uchwały. Zatem argument oparty na wadliwości zaskarżonej uchwały w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonalności tego aktu nie może odnieść zamierzonego skutku. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., wniesione zażalenie oddalił.