II OZ 920/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 194/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 lutego 2025 r. nr 26/2025 znak: WOP.7721.267.2024.ATK w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego i rozbiórki ganku postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 11 kwietnia 2025 r., II SA/Łd 194/25, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. J. (dalej: skarżący) na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 10 lutego 2025 r. nr 26/2025 znak: WOP.7721.267.2024.ATK w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego i rozbiórki ganku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, dlatego argumenty dotyczące nieprawidłowości decyzji, w tym też jej niewykonalności, czy wewnętrznej sprzeczności nie mogą stanowić podstawy oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zaznaczył również, że co do zasady rozbiórka obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w istocie nieuniknione. Jednak każdy przypadek rozbiórki należy rozpatrywać indywidualnie, odnosząc go do realiów konkretnej sprawy (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2024 r., II OSK 2621/23). W rozpatrywanej sprawie nakaz rozbiórki dotyczy jedynie części budynku mieszkalnego (jak wskazuje organ – zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Wójta Gminy Białaczów z 12 listopada 1992 r.), tj. ganku o wym. 1,90 m x 2,74 m. Wbrew twierdzeniom skarżącego wspomniany ganek nie stanowi jedynego wejścia do budynku. Jak bowiem wynika z akt sprawy w parterze ściany południowej wspomnianego budynku mieszkalnego jest usytuowany otwór drzwiowy o wym. 0,97 m x 2.05 m. Oczywiście rozbiórka ganku pociągnie ze sobą określone koszty, ale z treści wniosku nie wynika, aby miała ona doprowadzić do powstania znacznej szkody po stronie zobowiązanego. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie podjął nawet próby określenia kosztów finansowych, które będzie zobowiązany ponieść w przypadku rozbiórki ganku. Rozbiórka w niniejszej sprawie będzie wiązała się z demontażem ganku, usunięciem stolarki drzwiowej i zamurowaniem otworu drzwiowego, usytuowanego we wschodniej ścianie budynku i poniesieniem określonych związanych z tym zazwyczaj kosztów. Jest to jednak normalny skutek wykonania tego rodzaju decyzji (por. postanowienie NSA z 10 stycznia 2024 r., II OSK 2621/23). Sąd I instancji stwierdził zatem, że skarżący w złożonym wniosku nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie powołał jakichkolwiek faktów i dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku. Przytoczone we wniosku okoliczności, mimo że świadczą o niewątpliwych niedogodnościach powstałych w wypadku rozbiórki ganku, nie mogą jednak stanowić podstawy dla wstrzymania wykonania decyzji objętej skargą w świetle przesłanek przytoczonego art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd podejmując rozstrzygnięcie co do zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie może opierać się na ogólnikowych stwierdzeniach, które nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy orzeczona rozbiórka wiązać się będzie z nieodwracalnymi skutkami, a także kosztami, które stanowić będą istotne obciążenia dla budżetu domowego skarżącego. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że orzeczenie rozbiórki samo w sobie stanowi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków, co ma bez wątpienia miejsce w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że rozbiórka ganku wiąże się z dużym nakładem kosztów, czasu i pracy i będzie praktycznie nieodwracalna. Zdaniem skarżącego bez znaczenia pozostaje fakt, że Sąd I instancji wskazał, że budynek posiada inne wejście – zakres oraz koszt niezbędnych robót do wykonania decyzji organu II instancji jest znaczny i winien stanowić podstawę wstrzymania wykonania decyzji do czasu merytorycznego rozpatrzenia złożonej skargi. Skarżący podniósł, że wspomniane koszty są dla niego na chwilę obecną nie do udźwignięcia, a w sprawie należy także wziąć pod uwagę koszty sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, które także stanowią znaczne obciążenie finansowe, a w sytuacji uchylenia zaskarżonej decyzji, będą to koszty poniesione nadaremnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności odnoszące się do tej sytuacji nie zostały we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skonkretyzowane. Mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji zauważyć także należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego i nakazująca rozbiórkę w przypadku jej wykonania, a następnie ewentualnego uchylenia przez sąd, jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które może spowodować wyrządzenie stronie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki (zob. postanowienia NSA: z 8 listopada 2016 r., II OSK 2563/16; z 1 marca 2011 r., II OZ 118/11; z 27 listopada 2009 r., II OZ 1040/09; z 10 marca 2008 r., II OZ 202/08). Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę podlega, niejako "automatycznie", wstrzymaniu w postępowaniu sądowym. W każdym bowiem przypadku, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, zobowiązany jest ocenić skutki wykonania rozbiórki zarówno z punktu widzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków. Kwestię tę należy zatem rozważyć w indywidualnych okolicznościach sprawy. Jak wynika z zaskarżonej decyzji na skarżącego nałożono obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na przedmiotowej działce, zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji z 1992 r., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek rozbiórki przydomowego ganku o wymiarach zewnętrznych 1,90 m x 2,74 m, usunięcie stolarki drzwiowej oraz zamurowanie otworu drzwiowego usytuowanego w ścianie wschodniej budynku, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – w terminie do dnia 31 lipca 2025 r. Skarżący nie wykazał jednak wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej niebezpieczeństwa wyrządzenia zaskarżoną decyzją znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, stwierdzić należy, że skarżący we wniosku nie opisał ani nie sprecyzował rozmiaru tej szkody jak i skutków wykonania nakazu. Twierdzenia w tym zakresie nie zostały poparte stosownymi dokumentami, w tym dotyczącymi sytuacji finansowej strony. We wniosku nie wskazano również, że ze względu na sposób wykonania obiektu i jego konstrukcję wykonanie obowiązku rozbiórki, w tym przywrócenie do stanu pierwotnego, będzie się wiązało z poniesieniem znacznych, konkretnych, nakładów finansowych (a tym samym wpłynie na sytuację majątkową strony zagrażając jej kondycji finansowej), dużym nakładem czasu i pracy. Podkreślenia wymaga, że sam fakt konieczności poniesienia skutków finansowych rozbiórki nie świadczy o istnieniu niebezpieczeństwa znacznej szkody dla skarżącego. Takie koszty nie są nadzwyczajnym skutkiem wykonania rozbiórki, wiążą się z jej istotą. Oczywistym jest, że koszty te spowodują uszczuplenie majątku zobowiązanego do jej wykonania, ale nie można uznać tego za coś nadzwyczajnego, a tylko takie okoliczności stanowią podstawę wstrzymania wykonania. Również okoliczność, że wykonanie obowiązku rozbiórki rzekomo doprowadzi do niemożności korzystania przez skarżącego z domu, gdy ganek zostanie rozebrany, nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem jak zasadnie zauważył Sąd I instancji wspomniany ganek nie stanowi jedynego wejścia do budynku (w parterze ściany południowej wspomnianego budynku mieszkalnego jest usytuowany otwór drzwiowy). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Dlatego też strona skarżąca powinna wykazać, że w konkretnym stanie faktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zobowiązany jest dokonać oceny wniosku uwzględniając okoliczności sprawy. To, że nakaz rozbiórki z reguły wywołuje trudne do odwrócenia skutki, nie oznacza, że wywołuje takie skutki w każdym przypadku. W odniesieniu natomiast do kosztów sporządzenia projektu budowlanego zamiennego skarżący nie wykazał, w jaki sposób konieczność poniesienia tych kosztów stwarza dla niego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie wskazał wysokości przewidywanych kosztów wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją oraz nie wykazał jaki może być wpływ poniesienia przez niego tych kosztów na jego sytuację majątkową. W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek skarżącego zawiera jedynie żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie zawiera natomiast uzasadnienia. Stwierdzić zatem należy, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie wskazał bowiem, ani nie udokumentował konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić ponadto należy, że przytoczenie okoliczności uzasadniających w ocenie skarżącego wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność z prawem postanowienia Sądu I instancji, a więc rozstrzyga na podstawie stanu, jaki istniał w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a jak to już wyżej wskazano, skarżący nie poparł wniosku żadną argumentacją. Zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. W tej sytuacji należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.