II OZ 899/26

Dnia 27 sierpnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 582/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 czerwca 2025 r. Nr 762/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 12 września 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 582/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie odmówił H.G. wstrzymania wykonania zaskarżonej do tegoż sądu decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2 czerwca 2025 r. Nr 762/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu w/w postanowienia wskazano, że pismem z 14 lipca 2025 r. H.G. (skarżąca) wniosła do WSA w Warszawie skargę na w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego. W skardze tej został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że przystąpienie przez inwestora do budowy budynku murowanego spowoduje szkodę na jej majątku, albowiem posadowienie części budynku na nieruchomości będącej własnością skarżącej uniemożliwi jej konserwację instalacji gazowej. Zdaniem skarżącej dojdzie również do szkody w majątku inwestora – P.S., który zobligowany będzie do usunięcia z nieruchomości skarżącej części powstałego budynku. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa). W ocenie sądu wojewódzkiego rozpoczęcie budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została zaskarżona do sądu administracyjnego, nie stanowi naruszenia prawa ani samo przez się nie jest okolicznością wystarczającą do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, podobnie jak i to, że toczy się sądowe postępowanie rozgraniczeniowe między działką skarżącej i działką inwestycyjną. Zdaniem tegoż sądu podnoszone we wniosku okoliczności dotyczą legalności zaskarżonej decyzji, skarżąca nie wskazała natomiast, jakie nieodwracalne skutki lub znaczną szkodę mogłoby spowodować wykonanie w/w decyzji, przy założeniu, że decyzja ta nie ostanie się w obrocie prawnym i konieczne będzie przywrócenie stanu poprzedniego. Końcowo sąd pierwszej instancji podniósł, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może inwestora stawiać w gorszej pozycji, niż pozostałych uczestników postępowania, podejmujących środki zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca się naruszenie przepisu art. 61 § 3 Ppsa poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i uznanie, że w niniejszym postępowaniu nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, co miało istotny na treść zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż spowodowało wydanie przez WSA w Warszawie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty, żaląca się wnosi o: - zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wtrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, ewentualnie - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu zażalenia podnosi się, jak we wniosku zawartym w skardze, tj. że wybudowanie budynku przez inwestora uniemożliwi jej korzystanie z nieruchomości (brak dostępu do budynku od strony działki inwestycyjnej), jak również spowoduje szkodę w jej majątku poprzez wybudowanie budynku inwestora w części na nieruchomości, której jest współwłaścicielką. W przekonaniu żalących posadowienie budynku przez inwestora, zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego zatwierdzającą projekt budowlany przedłożony przez inwestora i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce o nr ewidencyjnym [...] spowoduje zagrożenie dla funkcjonowania zewnętrznej instalacji gazowej i co za tym idzie poważne zagrożenie dla mieszkańców. W piśmie z 21 października 2025 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143 ze zm.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja procesowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest odstępstwem od generalnej zasady ich wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed oznaczonymi negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania takiego rozstrzygnięcia. Przepis art. 61 § 3 Ppsa określa przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, tj. wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania ma zawarta tam argumentacja. Należy przedstawić w nim okoliczności, które uprawdopodabniają, że wykonanie decyzji w sytuacji skarżącego doprowadzi do zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy jest zasadne. Nie jest zatem wystarczające powoływanie się przez wnioskodawcę na ogólnie wskazane przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu, tj. wyrządzenie znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że wniosek skarżącej o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie zawierał argumentacji, która uprawdopodabniałaby zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 Ppsa. We wniosku wskazano na uchybienia, jakie w ocenie skarżącej miały miejsce przed organami obu instancji w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i na wadliwości projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd nie bada merytorycznie sprawy ani nie ocenia legalności zaskarżonej decyzji – ocena legalności zaskarżonej decyzji może nastąpić dopiero w orzeczeniu odnoszącym się do istoty sprawy sądowoadministracyjnej. Nie mógł zatem na tym etapie odnosić się do twierdzeń skarżącej w tej mierze. W ocenie NSA również argumenty przywołane w zażaleniu nie zmieniły oceny w tym zakresie. Obawy odnośnie zagrożenia dla funkcjonowania instalacji gazowej mają charakter hipotetyczny i nie uzasadniają wystąpienia po stronie skarżącej znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 Ppsa. Sama okoliczność, że w wyniku realizacji inwestycji dostęp do przyłącza od strony działki inwestora może zostać ograniczony, nie przesądza jeszcze o wystąpieniu przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa. Wnioskodawczyni nie wykazała bowiem, że ewentualny brak takiego dostępu uniemożliwi prawidłową eksploatację przyłącza, spowoduje zagrożenie dla jego funkcjonowania lub bezpieczeństwa mieszkańców, ani że ewentualne czynności eksploatacyjne lub awaryjne mogą być wykonane wyłącznie z terenu działki inwestora. W konsekwencji wnioskodawczyni wykazała co najwyżej potencjalne ograniczenie dostępu, nie wykazała natomiast konkretnego i realnego niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Pozostałe kwestie, w tym okoliczność, czy inwestycja jest realizowana w części na działce należącej do skarżącej, pozostawały poza zakresem postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Wobec powyższego upatrywanie znacznej szkody w tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma ingerować we własność prywatną innych osób nie ma podstaw. Argumentacja taka nie mogła być podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie. Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2026, poz. 524), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącej sąd może uzależnić od złożenia przez nią kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego, co trafnie zauważył sąd pierwszej instancji. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2016 r., II OZ 643/16, LEX nr 2071058). Takich – w ocenie Sądu w tym składzie – nie wykazano. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, oddalił zażalenie.