II OZ 883/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia Z. w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 156/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. w Gdańsku na decyzję Rady Miasta Gdańska z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 156/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia Z. w Gdańsku – odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd podał, że w skardze na powyższą uchwałę Stowarzyszenie Z. w Gdańsku złożyło wniosek o jej wstrzymanie. W uzasadnieniu wniosku podano, że na podstawie zaskarżonej uchwały mogą być wszczęte w krótkim czasie prace projektowe, które niosą za sobą istotne koszty, a w wypadku uchylenia uchwały koszty te staną się całkowicie zbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytaczając art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) podniósł, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miasta Gdańska w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu linii elektroenergetycznej 110 KV relacji GPZ Gdańsk Błonia – GPZ Maćki – GPZ Pruszcz Gdański w mieście Gdańsku. Zaskarżona uchwała nie stanowi przepisu prawa miejscowego, przymiot taki przysługuje jedynie w odniesieniu do planu miejscowego, o czym mowa w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647). Zdaniem Sądu wniosek skarżącego o wstrzymanie zaskarżonej uchwały rozpoznać należy pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3, a więc zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała opisanych skutków nie wywołuje, niezależnie od okoliczności, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Charakter zaskarżonej uchwały, podjętej w myśl przepisu art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że nie może ona przejmować treści projektu planu, a więc nie wskazuje w sposób wiążący przewidywanych rozwiązań przyszłego planu. Nadto rada gminy, przy pewnych ograniczeniach ustawowych, może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet wycofać się z inicjatywy planistycznej, przerywając procedurę sporządzania planu (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004, str. 145-147). A zatem, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały brak byłoby podstaw do stwierdzenia powstania realnej szkody w majątku skarżącego bądź wystąpienia nieodwracalnych skutków o charakterze prawnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie Z. w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosło o zmianę zaskarżonego postanowienia i zwolnienie od wpisu od zażalenia. W uzasadnieniu żalący się podniósł, iż występują przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych i środowiskowych w związku z przystąpieniem do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 1615 pod linię energetyczną. Stowarzyszenie podkreśliło, że toczy się postępowanie wyjaśniające w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1338/11 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 2x110 lcV stacja Gdańsk Błonia - istniejący słup nr 26 linii 110 kV nr 1448 relacji Pruszcz Gdański - Straszyn i stacji 110/15 kV GPZ Maćkowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Równocześnie toczy się postępowanie przed Marszałkiem Województwa Pomorskiego w sprawie wykonania przeglądu ekologicznego na trasie planowanej inwestycji. Nałożenie obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego nakazał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK1568/12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wskazać należy na konstrukcję powyższego przepisu, z której wynika, że to na wnioskującym spoczywa ciężar wykazania, że w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu wystąpić może niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ocena ta nie ma jednak decydującego znaczenia dla losów wniosku o wstrzymanie zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem wskazał na charakter prawny zaskarżonej uchwały podjętej na podstawie art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13). Oznacza to, że jedynym skutkiem prawnym jakie wywołuje tego rodzaju uchwała jest możliwość prowadzenia przez organ administracyjny procedury zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka uchwała nie nakłada zatem żadnych prawnomaterialnych praw i obowiązków po stronie obywateli, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tym samym nie wywołuje skutków w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W wyniku jej uchwalenia można jedynie mówić o skutkach formalnoprawnych, w tym pojawieniu się uprawnienia obywateli do brania czynnego udziału w procedurze planistycznej na warunkach jakie przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 17 pkt 11, art. 18). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 KV relacji GPZ Gdańsk Błonia – GPZ Maćki – GPZ Pruszcz Gdański w mieście Gdańsku w żaden sposób nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego, w tym nie nakłada na żalącego się żadnych obowiązków. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc przyjął, że uchwała ta jako akt jedynie inicjujący procedurę planistyczną nie wywołuje żadnych skutków prawnych w stosunku do podmiotów innych niż gmina, a więc nie może powodować niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody w majątku skarżącego, ani trudnych do odwrócenia skutków. Uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.