II OZ 878/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 931/26 o odrzuceniu skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] października 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. w gminie N. postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 1 czerwca 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 931/26, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: Ppsa), odrzucił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca) na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 4 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. w gminie N. oraz zwrócił Skarżącej uiszczony wpis od skargi. Sąd wskazał, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały do oceny dopuszczalności skargi zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi na uchwałę organu gminy wymagało uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zaś stosownie do art. 53 § 2 Ppsa, w przypadku nieudzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, skargę należało wnieść w terminie 60 dni od dnia jego wniesienia. W niniejszej sprawie Skarżąca po raz pierwszy wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa 26 listopada 2024 r. i wobec braku odpowiedzi organu od tej daty należało liczyć termin do wniesienia skargi. Skargę wniesioną przez Skarżącą w dniu 23 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2084/25 odrzucił, bowiem została ona złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Sąd I instancji podkreślił, że ponowne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w dniu 30 grudnia 2025 r. i dotyczyło tego samego aktu i tego samego zakresu naruszenia, nie mogło ono zatem wywołać skutków prawnych ani spowodować rozpoczęcia biegu nowego terminu do wniesienia skargi. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bowiem czynnością, która w odniesieniu do określonego aktu lub czynności przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, a jego ponawianie nie może prowadzić do odnowienia terminu do zaskarżenia. Odrzucenie wcześniejszej skargi z powodu uchybienia terminowi nie przywróciło Skarżącej możliwości ponownego skutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji uznano, że kolejna skarga wniesiona do Sądu 26 lutego 2026 r. podlegała odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarga z 26 lutego 2026 r. została złożona do Sądu po terminie. W ocenie Skarżącej przyjęta przez Sąd wykładnia przepisów prowadzi do nadmiernego formalizmu i w istocie uniemożliwia poddanie kontroli sądowoadministracyjnej aktu prawa miejscowego, który – w jej ocenie – pozostaje w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej. Zakwestionowano wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jak i przyjęty w orzecznictwie pogląd, że wezwanie takie może zostać skutecznie dokonane tylko jednokrotnie, wskazując, iż ograniczenie to nie wynika z literalnego brzmienia tego przepisu. Zdaniem Skarżącej zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów zaskarżających uchwały organów gminy w zależności od tego, czy zostały one podjęte przed, czy po 1 czerwca 2017 r., nie znajduje dostatecznego uzasadnienia, narusza zasadę równości wobec prawa określoną w art. 32 Konstytucji RP i może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym aktów sprzecznych z prawem. Okoliczność, że skarga przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis i wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego, nie uzasadnia stosowania ograniczeń proceduralnych uniemożliwiających merytoryczną kontrolę wadliwego aktu prawa miejscowego. Z tych względów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do rozpoznania, a także o rozważenie przedstawienia, na podstawie art. 187 § 1 Ppsa, składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego dotyczącego zasad zaskarżania uchwał organów gminy podjętych przed i po 1 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia prawnego, odpowiada prawu. Podstawę prawną wniesienia skargi Skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca), która zmieniła m.in. treść art. 52 i 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Przed nowelizacją art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował obowiązek poprzedzenia skargi takim wezwaniem. Stosownie jednak do art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 Ppsa, jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (a zatem po dniu 1 czerwca 2017 r.). O tym, który stan prawny w danej sprawie znajduje zastosowanie rozstrzyga zatem data podjęcia zaskarżonego aktu, a nie data wniesienia skargi (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1624/18). Skoro zaskarżona uchwała została podjęta 4 października 2004 r., dopuszczalność jej zaskarżenia należało oceniać według przepisów obowiązujących przed 1 czerwca 2017 r., a więc z uwzględnieniem wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że poprzedzając wniesienie przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego, Skarżąca w dniu 30 grudnia 2025 r. wystosowała do Rady Gminy N. pismo wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa. Istotne znaczenie ma jednak to, jaki wpływ na dopuszczalność wniesienia tej skargi ma fakt, że Skarżąca skutecznego wezwania dokoła już wcześniej, tj. pismem z 26 listopada 2024 r. oraz, że wnosiła ona już wcześniej skargę na przedmiotową uchwałę, która jednak została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 2026 r., sygn. VII SA/Wa 2084/25, z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w poprzednim brzmieniu, jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Kolejne pisma tego samego podmiotu dotyczące tej samej uchwały nie stanowią ponownego wezwania w rozumieniu tego przepisu. Stanowisko takie zostało przyjęte w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, i było konsekwentnie podtrzymywane w późniejszym orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12; z 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15 oraz z 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowiło element ustawowo określonego trybu uruchomienia sądowej kontroli uchwały organu gminy. Nie może być zatem traktowane jako czynność pozbawiona trwałych skutków procesowych i dowolnie ponawiana w celu ponownego otwarcia terminu do wniesienia skargi. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że podmiot, który uchybił terminowi do zaskarżenia uchwały, mógłby przez kolejne wezwanie samodzielnie doprowadzić do ponownego otwarcia drogi do jej zaskarżenia. Pozostawałoby to w sprzeczności zarówno z funkcją art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w jego poprzednim brzmieniu, jak i z ustanowionymi w art. 53 § 2 Ppsa terminami do wniesienia skargi. Z tego względu prawomocne odrzucenie pierwszej skargi z powodu uchybienia terminowi nie powodowało odtworzenia uprawnienia Skarżącej do ponownego uruchomienia tego samego trybu zaskarżenia. Ponowne wezwanie z 30 grudnia 2025 r. nie było wezwaniem w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie mogło stanowić podstawy do wniesienia kolejnej skargi na tę samą uchwałę. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby w istocie umożliwienie stronie obejścia skutków uchybienia terminowi do wniesienia pierwszej skargi oraz pozbawiałoby terminy procesowe wynikające z art. 53 § 2 Ppsa ich wiążącego charakteru. W tym zakresie wymaga skorygowania podstawa prawna przyjęta przez Sąd I instancji. Skoro ponowne wezwanie z 30 grudnia 2025 r. nie mogło wywołać skutków przewidzianych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kolejna skarga nie podlegała odrzuceniu jako wniesiona po terminie w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa, lecz jako niedopuszczalna z innych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Uchybienie Sądu I instancji w zakresie kwalifikacji podstawy odrzucenia skargi nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi było bowiem prawidłowe, a błędne wskazanie podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia nie miało wpływu na jego wynik. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zasada równości wymaga jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej, nie wyklucza natomiast zróżnicowania ich sytuacji, jeżeli opiera się ono na obiektywnym i prawnie relewantnym kryterium. W niniejszej sprawie odmienność zasad zaskarżania uchwał organów gminy podjętych przed i po 1 czerwca 2017 r. wynika nie z arbitralnego różnicowania podmiotów, lecz ze zmiany stanu prawnego oraz przyjętych przez ustawodawcę reguł intertemporalnych, zgodnie z którymi o zastosowaniu właściwego trybu zaskarżenia decyduje data podjęcia aktu. Kryterium to ma charakter obiektywny i znajduje jednakowe zastosowanie do wszystkich podmiotów zaskarżających akty objęte tym samym reżimem prawnym, wobec czego samo wprowadzenie od określonej daty nowych zasad wnoszenia skarg nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Nie świadczy o takim naruszeniu również okoliczność, że przepisy obowiązujące przed 1 czerwca 2017 r. przewidywały bardziej sformalizowany tryb zaskarżenia, skoro Skarżąca miała możliwość poddania uchwały kontroli sądowoadministracyjnej na zasadach wynikających z przepisów mających do niej zastosowanie, a prawomocne odrzucenie pierwszej skargi było następstwem uchybienia ustawowemu terminowi, a nie nierównego traktowania. Art. 32 Konstytucji RP nie może zaś stanowić podstawy do pominięcia jednoznacznych przepisów intertemporalnych ani do ponownego otwarcia terminu procesowego, który bezskutecznie upłynął. Brak jest również podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA. Stosownie do art. 187 § 1 Ppsa przedstawienie zagadnienia prawnego powiększonemu składowi jest uzasadnione wówczas, gdy przy rozpoznawaniu środka odwoławczego wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zasady intertemporalne dotyczące stosowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynikają wprost z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, natomiast kwestia jednokrotnego charakteru wezwania do usunięcia naruszenia prawa była już przedmiotem wypowiedzi składu siedmiu sędziów NSA w postanowieniu z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, a przyjęte w nim stanowisko zostało utrwalone w późniejszym orzecznictwie. Samo kwestionowanie przez Skarżącą przyjętej w orzecznictwie wykładni lub wskazywanie na odmienne skutki regulacji obowiązujących przed i po 1 czerwca 2017 r. nie oznacza, iż zachodziły podstawy do zastosowania art. 187 § 1 Ppsa. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.