II OZ 850/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2653/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2018 r. znak WINB-WOP.7721.110.2018.PJ w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2023 r. znak DOR.7200.138.2023.AGP w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2653/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z dnia 18 października 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Kujawsko-Pomorskiego WINB z 18 października 2018 r. nie został dostatecznie uzasadniony. Nie wskazano na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki związane z wykonaniem zaskarżonego aktu. Nie przedstawiono żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia strony skarżącej interesów następstw wykonania decyzji. Sąd podkreślił również, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu Sąd nie bada zasadności skargi. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu Sąd nie może choćby wstępnie badać, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zatem oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie przesądza o merytorycznym stanowisku Sądu co do legalności zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu z dnia 30 sierpnia 2018 r. Skarżąca podniosła obrazę przepisów tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę nie został wystarczająco uzasadniony w sytuacji, gdy okoliczność braku wykazania przesłanek uzasadniających wniosek o wstrzymanie wykonania nie miała jednak miejsca albowiem na stronie nr 6 skargi w odniesieniu do pkt. 3 wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zawarte jest oznaczone pochyłą "trzcinką" uzasadnienie tego wniosku odpowiadające warunkom formalnym op.cit. przepisu prawa, a mianowicie skarżąca wskazała, że zachodzi prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na podniesione zarzuty nieważności postępowania z katalogu zawartego w art. 156 § 1 k.p.a. z jednoczesnym wskazaniem i odwołaniem się do zawnioskowanych dowodów jak również wprost wskazano, że "brak udzielenia Skarżącej ochrony tymczasowej grozi wyrządzeniem Skarżącej znacznej szkody materialnej i spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków w postaci ryzyka przymusowego egzekwowania zaskarżonej decyzji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wygenerowania tym samym wobec E. Sp. z o.o. przez najemcę roszczeń odszkodowawczych znacznych rozmiarów, w sytuacji gdyby organy egzekucyjne w administracji doprowadziły do przymusowych czynności rozbiórkowych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że co do zasady ciężar uprawdopodobnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie spoczywa na skarżącym, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został złożony w sprawie, która dotyczy postępowania nadzwyczajnego. Należy wskazać, że granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. Jan Paweł Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 4 i 5 do art. 134). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; Tadeusz Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 568). Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 p.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane przez organ I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA: z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2793/13, z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2809/13, z dnia 26 lutego 2020, sygn. akt II OZ 164/20). Takie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Z drugiej jednak strony, wstrzymanie wykonania decyzji w trakcie kontroli sądowej nie może być traktowane jako instrument nieuzasadnionego odraczania w czasie wykonania obowiązku, którego nałożenie było już przedmiotem odrębnego postępowania. Decyzja Kujawsko-Pomorskiego WINB z 18 października 2018 r. była już przedmiotem oceny WSA w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1421/18 oddalił skargę spółki, a następnie NSA wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1934/20 oddalił skargę kasacyjną. Należy podkreślić, że w opisanym wyżej postępowaniu WSA w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 20 lutego 2019 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a NSA postanowieniem z dnia 18 czerwca 2019 r. oddalił wywiedzione przez stronę zażalenie. Skoro strona nie uzyskała ochrony tymczasowej w postępowaniu, którego przedmiotem był nakaz rozbiórki, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę strona winna wykazać szczególne okoliczności uzasadniające odmienną ocenę tej kwestii przez Sąd. Nawiązując do przedstawionego wcześniej stanowiska w zakresie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji wydanej w granicach sprawy, należy jednak podkreślić, że rozważając zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w tego rodzaju sytuacjach, nie można także abstrahować od stanowiska ustawodawcy wyrażonego na gruncie art. 159 § 1 k.p.a. Co prawda jest to przepis odnoszący się do postępowania administracyjnego, ale w ramach wykładni systemowej należy go uwzględniać w ramach oceny uznania przewidzianego w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem weryfikacji nadzwyczajnej, może być zastosowane tylko w szczególnych okolicznościach (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II OZ 251/24). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie okoliczności nie zachodzą w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.