II OZ 839/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. B. i M. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 939/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. B. i M. O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 października 2025 roku nr ... znak: ... w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania działki i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 30 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 939/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. B. i M. O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 października 2025 roku nr ... znak: ... w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania działki i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że J. B. i M. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 października 2025 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania działki i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z 2 garażami podziemnymi, budowę zewnętrznych instalacji, budowę dwóch zjazdów oraz utwardzeń, w tym parkingu oraz pozostałych elementów zagospodarowania na działkach nr [...], położonych przy ul. L. [...] w Z. oraz częściowo na dz. nr ... Jednocześnie skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadniając wniosek skarżący wskazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem przez Sąd grozi powstaniem trudnych do odwrócenia skutków prawnych i faktycznych. Realizacja inwestycji w obecnym kształcie doprowadzi bowiem do trwałej ingerencji w stosunki sąsiedzkie oraz w sposób nieodwracalny zmieni warunki korzystania z nieruchomości skarżących, w tym dostęp do drogi, nasłonecznienie oraz walory użytkowe i ekonomiczne działek. Wstrzymanie wykonania decyzji jest ponadto uzasadnione także z uwagi na fakt, że w postępowaniu nie uczestniczyli wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, co stanowi rażące naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji bez udziału wszystkich stron powoduje poważne wątpliwości co do jej legalności, a tym samym uzasadnia konieczność zabezpieczenia interesu prawnego Skarżących do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Wobec powyższego, wstrzymanie wykonania decyzji jest zdaniem skarżących niezbędne dla zapewnienia skutecznej ochrony ich praw oraz uniknięcia nieodwracalnych skutków, które mogłyby powstać w przypadku jej natychmiastowej realizacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd powołał art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") oraz wskazał, że skarżący w uzasadnieniu wniosku w istocie nie wykazali prawdopodobieństwa powstania znaczniej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wskutek realizacji inwestycji. Wprawdzie powołali możliwy wpływ realizacji inwestycji na warunki korzystania z ich nieruchomości, w tym dostępu do drogi, nasłonecznienia oraz walory użytkowe i ekonomiczne działek, jednakże nie przedstawili żadnej dokumentacji uprawdopodobniającej te okoliczności w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Niepoparte z kolei żadnym dowodem twierdzenia nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej. Poza tym Sąd wskazał, że wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, czy też kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania stanie się przedmiotem oceny Sądu w ramach kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji. Na etapie rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedwczesnym byłoby przesądzanie tej kwestii. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że pamiętać również należy, iż to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Wobec tego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, zdaniem Sądu, odnosi się również do inwestora, który może być obciążony dodatkowymi kosztami, związanymi z ewentualnym wstrzymaniem realizacji spornej inwestycji. Dlatego nie można pominąć, że stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji. Przywołany przepis wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenie na budowę należy zatem traktować w sposób wyjątkowy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. J. B. i M. O. wnieśli zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2026 r., zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy z samego obiektywnego charakteru zatwierdzonej inwestycji (budowa 5 budynków wielorodzinnych z 2 garażami podziemnymi w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej) wynika uprawdopodobnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w majątku skarżących oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że w przypadku spraw z zakresu prawa budowlanego głównym i najbardziej obiektywnym dowodem obrazującym skalę zagrożenia jest sam zatwierdzony projekt budowlany. Wynika z niego wprost, że planowana inwestycja obejmuje budowę aż pięciu budynków wielorodzinnych wraz z dwoma podziemnymi halami garażowymi. Realizacja tak rozległego kompleksu wiąże się nieodłącznie z koniecznością wykonania głębokich wykopów, wycięcia ewentualnej roślinności i wylania fundamentów. Mając powyższe na uwadze wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia przez uwzględnienie wniosku skarżących i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 24 października 2025 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, jak i zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżący nie wykazali przesłanek do uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Trafnie Sąd zauważył, że inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przy czym, to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, bowiem kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby zaistniała taka konieczność, będzie obciążać właśnie jego. Celnie również Sąd zwrócił uwagę na fakt, że stosownie do art. 35a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Z uwagi na powyższe Sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Ponadto zaznaczyć należy, że w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy wykonanie decyzji, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności skarżący, w sposób należyty i przekonywujący, nie wykazali, zatem należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podnoszony we wniosku i zażaleniu argument co do negatywnego wpływu na sposób korzystania z nieruchomości skarżących, nie oznacza jednocześnie, że zachodzi niebezpieczeństwo znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.