II OZ 820/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 210/26 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi P.K. i A. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 23 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 210/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił P. K. i A. K. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nich decyzji Wojewody Łódzkiego z 23 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że skarżący powołali się na realne ryzyko zaistnienia po ich stronie niepowetowanej szkody oraz trudnych i kosztownych w odwróceniu skutków. Skarżący podnieśli, że ryzyko zaistnienia niepowetowanej szkody polega na całkowitym odcięciu skarżących od mediów (możliwości odprowadzania ścieków). W ocenie skarżących, jeśli inwestor rozpocznie prace budowlane, w tym przede wszystkim budowę studni na wodę pitną, ponad połowa działki skarżących o nr ewid[...] zostanie wyłączona z możliwości posadowienia na niej szamba betonowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków co, z uwagi na brak możliwości podłączenia na przedmiotowym obszarze do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, znacznie ograniczy budowlany potencjał działki i bezpowrotnie obniży jej wartość majątkową. Skarżący dodali, że ze względu na planowane posadowienie studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w miejscu znacznie wykraczającym poza teren planowanej inwestycji a obejmujący swoim zasięgiem oddziaływania działkę sąsiednią, zostało im nieodwracalnie odebrane uprawnienie do wytworzenia zbiorników bezodpływowych, które to uprawnienie powinno móc być swobodnie wykonane w ramach przysługującego im prawa własności do działki. Zdaniem skarżących niewątpliwie pozbawienie możliwości przyłączenia działki do mediów i wybudowania kanalizacji, które obecnie się urzeczywistnia w związku rozpoczęciem prac budowlanych na sąsiadujących działkach, stanowi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, które na obecnym etapie jest rzeczywiste, konkretne i aktualne. Brak możliwości zagospodarowania działki w sposób przez nich planowany z drugiej strony prowadzi do potencjalnych zamiarów sprzedaży zbędnej, niemożliwej do zrealizowania założonych celów nieruchomości. W związku z rozpoczętymi pracami budowlanymi skutkującymi wyłączeniem znacznej części dziatki skarżących z możliwości przyłączenia do kanalizacji, zdecydowanemu obniżeniu ulega zainteresowanie działką na rynku wtórnym z uwagi na jej obniżony potencjał inwestycyjny, a nawet rekreacyjny. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że strona we wniosku powołała się na okoliczności sprowadzające się do ograniczenia potencjału budowlanego działki przez ograniczenie obszaru pod przyszłą inwestycję skarżących w postaci budowy szamba lub oczyszczalni ścieków. Podniósł, iż wskazując na przesłanki wstrzymania należy odnieść się do takich okoliczności, które powodują, że grożące zagrożenie wykonaniem decyzji jest aktualne, rzeczywiste, konkretne, wynika bezpośrednio z wykonania zaskarżonej decyzji wpływając na sytuację wnioskującego. Tymczasem z samego już wniosku wynika, że tylko "ponad połowa działki skarżących" zostanie wyłączona z możliwości budowy szamba lub przydomowej oczyszczalni ścieków, a zatem to wyłączenie nie obejmie całej powierzchni działki. Wobec tego zagrożenie dla inwestycji skarżących przez inwestycję zatwierdzoną zaskarżoną decyzją nie występuje, a potencjalne zagrożenie w przyszłości samo w sobie jest niewystarczające dla wstrzymania wykonania decyzji, bowiem miałoby obecnie charakter abstrakcyjny. Wbrew twierdzeniom skarżących, zaskarżona decyzja nie uniemożliwia im posadowienia szamba betonowego na ich działce, a jedynie wpływa na miejsce jego lokalizacji. Sąd podkreślił też, że budowa obiektu budowlanego na podstawie zatwierdzonego projektu i w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę jest normalnym następstwem takiej decyzji. Natomiast sam fakt wykonywania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie czyni automatycznie zagrożenia dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Innymi słowy z samego faktu przystąpienia do realizacji inwestycji na podstawie zaskarżonej decyzji nie można wywodzić skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie można bowiem z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo. Pamiętać zdaniem Sądu należy, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Wobec tego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, zdaniem Sądu, odnosi się również do inwestora, który może być obciążony dodatkowymi kosztami, związanymi z ewentualnym rozebraniem spornej inwestycji. Dlatego nie można pominąć, że stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 524) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji. Przywołany przepis wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenie na budowę należy zatem traktować w sposób wyjątkowy. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pozostają w ocenie Sądu argumenty sprowadzające się do tego, że na skutek realizacji inwestycji dojdzie do obniżenia potencjału inwestycyjnego działki skarżących, a konsekwencji do utraty jej wartości. Te zdarzenia nie tylko mają ewentualny charakter, to na dodatek nie są związane w żaden sposób z niebezpieczeństwem, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumenty podniesione w skardze zmierzają przede wszystkim do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak należy, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. Zażaleniem P. K. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Pabianickiego nr [...]z dnia 19 września 2025 r. w sprawie znak: [...]w sytuacji, gdy z załączonych do skargi dokumentów, tj.: a. decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...]z dnia 16 września 2025 r., wydanej w sprawie znak: [...]w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty Pabianickiego nr [...], znak: [...]z dnia 15 lipca 2025 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe - szamba betonowego, jednokomorowego o pojemności 10 m3 na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]; b. decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządu Zlewni w Sieradzu z dnia 17 listopada 2025 r., wydanej w sprawie znak: [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji nr [...] Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich w Pabianicach z dnia 27 sierpnia 2025 roku, znak: [...] o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego w przedmiocie wykonania urządzenia wodnego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], - wynika, że skarżący, z uwagi na planowaną i rozpoczętą już budowę na działkach o nr ewid. [...], [...]i [...]w miejscowości [...], zostaliśmy w znacznym zakresie pozbawieni możliwości przyłączenia działki do mediów i wybudowania kanalizacji, a zatem uniemożliwiono nam zagospodarowanie i korzystanie z nieruchomości w sposób przez nas planowany, co stanowi nie tylko niebezpieczeństwo, a realną, rzeczywistą, aktualną i konkretną sytuację wyrządzającą szkodę znacznych rozmiarów; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Pabianickiego nr [...]z dnia 19 września 2025 r. w sprawie znak: [...]w sytuacji, gdy z załączonych do skargi ww. dokumentów wynika, że skarżący z uwagi na planowaną i rozpoczętą już budowę na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...]w miejscowości [...], zostali w znacznym zakresie pozbawieni możliwości przyłączenia działki do mediów i wybudowania kanalizacji, co w konsekwencji znacznie wpływa w sposób negatywny na potencjał inwestycyjny działki i z dużym prawdopodobieństwem obniża zainteresowanie działką na rynku wtórnym, co stanowi niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej i nieabstrakcyjnej szkody; 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Pabianickiego nr [...]z dnia 19 września 2025 r. w sprawie znak: [...]w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy, a także z uzasadnienia skarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynika, że dalsze wykonywanie decyzji i prowadzenie robót budowlanych na działkach o nr ewid. [...], [...]i [...] w miejscowości [...] zagraża spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, bowiem ich odwrócenie musiałoby się wiązać z długotrwałymi pracami inwestora i jego ogromnym nakładem pieniężnym. Mając na względzie powyższe w zażaleniu wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko stronę skarżącą (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżąca, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (tak też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16). W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentuje się także, że sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien uwzględnić interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale również po stronie innych uczestników postępowania (zob. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06; z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 165/12). W przedmiotowej sprawie zasadniczymi zagadnieniami, mającymi wpływ na kierunek rozstrzygnięcia, są zatem również kwestie oceny i wyważenia interesów w sprawie, poprzez określenie stopnia i skali ewentualnego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w stosunku do każdej ze stron postępowania sądowoadministracyjnego oraz rodzaju inwestycji objętej decyzją i jej charakteru. W tym miejscu podkreślić należy, że wybudowanie budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą samo w sobie nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. W orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda w każdym przypadku powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Mając powyższe na uwadze, należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzasadnieniu nie zmienia natomiast powyższego zapatrywania. Podkreślenia wymaga, że prawo zabudowy stanowi realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności, podlega szczególnej ochronie a jego ograniczenia są dopuszczalne tylko gdy przemawia za tym szczególne znaczenie dobra podlegającego ochronie tj. bezpieczeństwo, konieczność zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrona środowiska czy ochrona walorów zabytkowych. Wstrzymanie wykonania projektowanych robót budowlanych należy traktować zatem jako środek wyjątkowy (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może bowiem dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o kwestionowaną decyzję. Sama możliwość podjęcia prac budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie może usprawiedliwiać wstrzymania wykonania decyzji, gdyż jest to zwyczajne następstwo każdej takiej decyzji. Jednocześnie, mając na względzie konsekwentnie podnoszoną przez skarżących okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja pozbawi ich nieruchomość dostępu do szeroko rozumianych mediów, podnieść należy, że argumentacja ta odnosi się do kwestii stanowiącej zasadnicze zarzuty zawarte w skardze, które będą oceniane podczas jej rozpatrywania. Ocena Sądu w tym zakresie, na etapie rozpatrywania wniosku o wstrzymanie, byłaby niedozwolonym przedsądem bowiem w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ochronę tymczasową ocenia się tylko czy okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie uprawdopodabniają wystąpienie zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności Sąd nie bada zasadności samej skargi a w konsekwencji zgodności z prawem kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.