II OZ 77/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 691/22 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 691/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. B. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2022 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2022 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia 30 grudnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu z dnia 28 maja 2020 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę garażu blaszanego na działce nr ewid. [...]w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że A. B. wniosła skargę na ww. decyzję zawierając w niej wniosek o wstrzymanie jej wykonania i podnosząc, że wymienione w skardze okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Uzasadniając odmowę uwzględnienia przedmiotowego wniosku Sąd stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła okoliczności przemawiających za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca nie podała bowiem żadnych konkretnych, popartych stosownymi dokumentami informacji, które pozwoliłyby Sądowi ocenić zasadność wniosku. Zażaleniem A. B. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci powstania znacznych strat finansowych w związku z koniecznością zapłaty grzywny orzeczonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu z dnia 15 marca 2022 r. nr [...], a ponadto niemożność wybudowania nowego budynku w postaci garażu, od zgłoszenia którego organ nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ma chronić by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Zauważyć należy, że w sprawach, w których rozstrzygane są kwestie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ciężar dowodzenia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. zdecydowanie przesuwa się na stronę wnioskującą, gdyż tylko ona posiada w tym zakresie stosowną wiedzę. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. W judykaturze dominuje stanowisko – akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie – kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej. Zatem, aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnie Sąd pierwszej instancji odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawił żadnej argumentacji uprawdopodobniającej, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji. Zwrócenia uwagi wymaga, że wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca powoływała się – podobnie jak w zażaleniu – na to, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ustawodawca nie wiąże natomiast - choćby w najmniejszym stopniu - wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może, choćby wstępnie badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Jest to unormowanie odmienne od występującego w postępowaniu administracyjnym (por. np. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a.), gdzie wstrzymanie wykonania decyzji uzależnione jest od wystąpienia prawdopodobieństwa jej wadliwości w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności albo uchylenie w wyniku wznowienia postępowania (zob. uchwała NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa uchylenia decyzji ostatecznej, która podobnie jak inne decyzje odmowne nie korzysta z przymiotu wykonalności. Zaskarżona decyzja nie narusza żadnych praw skarżącej, nie stanowi również źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów. Nie wywołuje ona również skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Nałożonej na skarżącą grzywny w związku z uchylaniem się od wykonania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu z dnia 28 maja 2020 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę garażu, jak również braku możliwości wybudowania nowego garażu nie można zatem wiązać bezpośrednio z orzeczeniem o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji utrzymującej decyzję rozbiórkową w mocy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.