II OZ 749/24

Dnia 8 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. Sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1110/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 czerwca 2024 r., nr WINB.WOA.7721.41.2024.KS w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.

1. Postanowieniem z 16 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1110/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach, po rozpoznaniu wniosku L. Sp. z o.o. z/s w Lublinie (Spółka), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z 5 czerwca 2024 r., nr WINB.WOA.7721.41.2024.KS, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. 2.1. W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka wniosła skargę na w/w decyzję ŚWINB, a także złożyła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu podała, że wykonanie decyzji skutkowałoby trudnymi do odwrócenia konsekwencjami, nie tylko dla prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, ale sprowadzi ryzyko niewypłacalności. Spółka podniosła, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Bielskiego (PINB) z "30 listopada 2024 r." (oczywista omyłka w dacie powyższego aktu – uwaga Sądu) PINB.5160.41.2023 nakazano jej rozbiórkę pięciu obiektów budowlanych, co wiązać się będzie z koniecznością poniesienia wydatków celem realizacji tej decyzji. Skarżąca wskazała, że bez kontynuacji działalności, a do tego doprowadzi wykonanie zaskarżonej decyzji objętej wnioskiem, nie będzie w stanie ponieść tych wydatków, tym bardziej, że zeszły rok obrotowy zakończyła stratą w wysokości 254.170,05 zł. W końcowej części uzasadnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, Spółka podała, że zatrudnia 31 osób, a przez brak wstrzymania zaskarżonej decyzji zmuszona będzie dokonać zwolnień, bądź też niewielkiej redukcji zatrudnienia. 2.2. Pismem z 3 września 2024 r. strona skarżąca wniosła o rozstrzygnięcie przez sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o treść wniosku z 22 lipca 2024 r. 3.1. Sąd pierwszej instancji odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej stwierdził, że w złożonym wniosku Spółka wskazała jedynie na hipotetyczne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wyjaśniając, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji będzie skutkować zwolnieniem zatrudnionych pracowników lub niewielką redukcją zatrudnienia, albo niewypłacalnością. Skarżąca nie podała nawet przybliżonego kosztu realizacji decyzji PINB dot. nakazu rozbiórki pięciu obiektów budowlanych. Nie przedstawiła również żadnego wyliczenia kosztów realizacji nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji, ani też żadnych dokumentów pozwalających na zobrazowanie jej sytuacji majątkowej dla oceny, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa). Stąd też sąd wojewódzki nie mógł odnieść się do okoliczności, na które powoływała się strona skarżąca z uwagi na ich enigmatyczne określenie. 3.2. W ocenie sądu pierwszej instancji, brak stosownej argumentacji w kierunku wykazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu oraz całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy uniemożliwiały uwzględnienie wniosku strony skarżącej. 4.1. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 61 § 3 Ppsa, wobec przyjęcia, że wniosek skarżącej powinien zostać ściśle wykazany ze wskazaniem dużej ilości konkretnych danych popartych dowodami, podczas gdy ocena przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji przyszłej o hipotetycznym charakterze, wobec czego wystraczającym do uwzględnienia wniosku jest uprawdopodobnienie znacznego stopnia prawdopodobieństwa niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zaś wystąpienie tych przesłanek może wynikać już z samej treści decyzji, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu ze sprawozdania finansowego powołanego we wniosku, z jednoczesnym naruszeniem art. 9a ust. 1, 3 i 4, art. 16 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (uKRS) oraz art. 45 ust. 1f ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości przez błędne przyjęcie, że wykazanie danych objętych sprawozdaniem finansowym złożonym do repozytorium prowadzonego przez Krajowym Rejestr Sądowy wymaga złożenia dokumentu obejmującego tę sprawozdawczość, podczas gdy dowód z dokumentów możliwy jest do przeprowadzenia przez wyświetlenie ich treści dostępnej za pośrednictwem publicznego rejestru, a takiemu sposobowi przeprowadzenia tego uzupełniającego dowodu nie stoi na przeszkodzie art. 106 § 3 Ppsa. 4.2. W oparciu o powyższe zarzuty żaląca się Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, względnie zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie określonym we wniosku skarżącej. 4.3. W ocenie skarżącej powyższe kwestie odnoszące się do poszczególnych środków dowodowych mają znaczenie drugorzędne. Przy rozstrzyganiu wniosku pominięto zupełnie oczywistą kwestię powiązaną z samą treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie to, że zaskarżona decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, tj. zakładu produkcji garmażeryjnej, co oznacza w istocie zmianę związaną z przestawieniem produkcji skierowanej dla zupełnie innego odbiorcy. Dotąd zasadnicza część działalność skarżącej polegała na produkcji karmy dla zwierząt. Krąg klientów na taki asortyment jest zupełnie inny, niż w przypadku produkcji żywności z przeznaczeniem dla spożycia przez ludzi. Zdaniem skarżącej konsekwencją takiej zmiany byłoby uzyskanie dopuszczeń weterynaryjnych produkcji żywności przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co (wobec zbieżności technologicznych i higieniczo-sanitarnych z produkcją karmy dla zwierząt) może nie byłoby jeszcze szczególnie skomplikowane, jednak zasadniczym problemem jest w szczególności znalezienie zupełnie nowych odbiorców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. Stosownie do treści art. 61 § 3 Ppsa, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji art. 61 § 3 Ppsa wynika, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia również wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. 5.3. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko WSA w Gliwicach, że skarżąca Spółka nie wykazała, aby zaskarżona decyzja w razie jej wykonania spowodować miałaby skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 Ppsa. 5.4. Co do zasady w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie prowadzi się postępowania dowodowego. Od tej zasady wprowadzono wyjątek określony w art. 106 § 3 Ppsa, który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak zatem wynika z treści powołanego przepisu, dopuszczenie uzupełniającego postępowania dowodowego możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy jego przeprowadzenie jest niezbędne do rozwiania wątpliwości, które muszą mieć charakter istotny (1) oraz uzupełniające postępowanie dowodowe nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania (2). Istotnym jest, w aspekcie omawianego przepisu, na którym strona oparła swoje żądanie przeprowadzenia dodatkowych dowodów, obowiązek jaki nakłada na stronę skarżącą i domagającą się udzielenia jej ochrony tymczasowej – przepis art. 61 § 3 Ppsa. Stanowi on, że sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody, bądź gdy jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na tym podmiocie spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy jak również powinno zawierać materiał dowodowy (dokumenty) przemawiający za zasadnością podniesionych we wniosku twierdzeń. 5.5. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skoro obowiązkiem strony jest takie sformułowanie wniosku włącznie z przedstawieniem odpowiedniej dokumentacji mającej przemawiać za podniesioną przez nią argumentacją – mającą co najmniej uprawdopodabniać żądanie zastosowania ochrony tymczasowej, to nie jest rzeczą sądu rozpoznającego wniosek poszukiwanie i gromadzenie materiału dowodowego, którego celem byłoby wykazanie zasadności podniesionych we wniosku twierdzeń na okoliczność możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określony w art. 61 § 3 Ppsa warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. 5.6. Istotnie, sąd z urzędu lub na wniosek strony może w przypadku powzięcia istotnych wątpliwości przy ocenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu organu administracji, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jednakże użyte w art. 106 § 3 Ppsa, pojęcie "uzupełniające" nie może oznaczać przeprowadzenia pełnego, zupełnego bądź całościowego postępowania dowodowego zmierzającego do poparcia twierdzeń zawartych w piśmie procesowym strony, w przypadku tej sprawy wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ŚWINB. Skoro bowiem, jak już wskazano obowiązek umotywowania wniosku i poparcia go odpowiednimi dowodami spoczywa na wnioskodawcy, to sąd nie ma obowiązku wyręczać strony w tym zakresie, a tym bardziej działać w jej interesie, do czego zdaje się zmierzać argumentacja zażalenia, w której jej autor zarzuca sądowi I instancji naruszenie art. 9a ust. 1, 3 i 4, art. 16 uKRS oraz art. 45 ust. 1f ustawy o rachunkowości w zw. z art. 106 § 3 Ppsa poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z danych dostępnych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Skarżąca wprawdzie wskazała, że poniosła straty w wysokości 254.170,05 zł za ubiegły rok obrotowy, ale nie uprawdopodobniła swej sytuacji finansowej poprzez przedstawienie stosownej aktualnej dokumentacji finansowej. Jak trafnie zauważył sąd wojewódzki z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców (k. 19-21 akt sądowoadministracyjnych) jest jedynie wzmianka o złożonych dokumentach, bez informacji, jakie to dokumenty zostały złożone. Sąd nie mógł zatem w tej sytuacji wyręczać strony skarżącej, skoro skarżąca nie wykazała swojej faktycznej aktualnej sytuacji finansowej. Podkreślić ponownie należy, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 Ppsa. Sąd bierze pod uwagę okoliczności sprawy, ale tylko wnioskujący ma świadomość zagrożeń jakie w jego sytuacji może spowodować wykonanie decyzji. 5.7. Nie tylko we wniosku, ale także w zażaleniu nie wykazano jaka jest kondycja finansowa skarżącej i czy rzeczywiście brak zastosowania ochrony tymczasowej w niniejszym postępowaniu skutkowałby wystąpieniem konsekwencji opisanych w art. 61 § 3 Ppsa. Powoływana przez Spółkę werbalnie potencjalna możliwość utraty klientów, nie przekonuje także Sądu o ziszczeniu się przesłanek z powyższego przepisu. 5.8. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji nie zostało przez skarżącą skutecznie zakwestionowane. Jednocześnie należy zauważyć, że sąd administracyjny ma prawną możliwość zmiany bądź uchylenia w każdym czasie, z urzędu lub na żądanie skarżącego, własnego postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu, w sytuacji wykazania zmiany okoliczności, które warunkowały jego podjęcie. 6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.