II OZ 73/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. N. i R. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1568/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. N. i R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu wniosku A. N. i R. N. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z ich skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n.: "Budowa odcinka sieci kanalizacji sanitarnej" na terenie działek wskazanych w sentencji decyzji położonych w W., gm. G., na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sama w sobie nie stanowi podstawy do realizacji zamierzonej inwestycji, na co zresztą wskazuje również przedstawiona na poparcie wniosku argumentacja skarżących. Decyzja ta jest dopiero początkiem procesu inwestycyjnego i stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego, tj. wyznacza dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 54 u.p.z.p.). Uzyskanie tej decyzji stanowi jeden z warunków ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę, jednak sama w sobie nie daje uprawnienia do realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta nie rodzi więc żadnych uprawnień lub obowiązków, których wykonanie mogłyby spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, przedstawiona przez skarżących argumentacja była nieuzasadniona. Możliwość kontynuacji procesu inwestycyjnego, bo do tego w istocie sprowadza się argumentacja skarżących, nie jest okolicznością realizującą skutki określone w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. Jakiekolwiek skutki materialnoprawne, których obawiają się skarżący mogłyby ewentualnie wynikać dopiero z wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, czy też decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przewidzianych pod zamierzenie inwestycyjne. Natomiast sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które umożliwią realizację inwestycji, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzucili naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. i wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący mając na uwadze przesłanki wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. i przedmiot zaskarżonej decyzji wskazują, że ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących. Ograniczenie to następuje właśnie zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - art. 124 ust. 1 ugn. W przypadku, gdy będzie to uzasadnione ważnym interesem publicznym prowadzący sprawę Starosta R. będzie mógł nawet udzielić, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności - art. 124 ust. 1a ugn. Działanie takie, może doprowadzić nie tylko do ograniczenia praw skarżących ale i do zrealizowania inwestycji jeszcze przed zakończeniem postępowania wywołanego skargą, co czynić ją będzie bezprzedmiotową. Skarżący wskazują, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pozwoli uniknąć nie tylko niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w majątku skarżących (zmniejszenia wartości ich nieruchomości poprzez ograniczenie ich praw i wybudowanie sieci), lecz również spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej na nieruchomości skarżących. Taka sytuacja, w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania, zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Wziąwszy zaś pod uwagę zarówno nakład środków, jak również czas trwania ewentualnych postępowań w tym zakresie, zasadnym jest uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do czasu wydania przez sąd administracyjny wyroku w niniejszej spawie. Zauważają, iż objęta ww. decyzjami sieć kanalizacji sanitarnej na nieruchomości skarżących ma przebiegać poprzez jedyny dojazd do ich nieruchomości, co dodatkowo może spowodować czasowy brak możliwości komunikacji z położonym na niej budynkiem mieszkalnym. Skarżący nie zgadzają się z argumentami Sądu przedstawionymi w skarżonym postanowieniu bowiem w ich ocenie odmowa wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji powoduje, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sam Sąd I instancji nie wykluczył, iż zaskarżona decyzja SKO w R. może stanowić podstawę podjęcia przez starostę działań na podstawie art. 124 ugn, mających na celu ograniczenie korzystania z nieruchomości. W postępowaniu przed Starostą nie bada się już prawidłowości wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji o lokalizacji rodzi niebezpieczeństwo wszczęcia postępowania mającego na celu ograniczenie praw skarżących i może wywołać trudne do odwrócenia skutki prawne (decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości skarżących) lub faktyczne (nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i przystąpienie do budowy odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na nieruchomości skarżących). W ocenie skarżących Sąd I instancji dokonał zatem błędnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy prawnej wyrażonej w art. 61 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania. Słusznie Sąd I instancji wskazuje w zaskarżonym postanowieniu, że istnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powoduje, że inwestor może podjąć prace budowlane. Również skarżący dostrzegają tę okoliczność twierdząc, że decyzja ta stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania ze stanowiącej ich własność nieruchomości przez Starostę na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) i właśnie w możliwości wydania tej ostatniej decyzji upatrują oni zagrożenia bowiem pozwoli ona na ingerencję w sferę własności ich nieruchomości a nawet pozwoli na jej niezwłoczne zajęcie. W istocie wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i występuje gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Zatem nie można uznać, że to z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika możliwość ingerencji we własność nieruchomości skarżących. Skutek ten bezsprzecznie wynika z wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn. Zagrożenie wejściem na nieruchomość skarżących bez ich zgody należy rozpatrywać w kategoriach znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków z art. 61 § 3 P.p.s.a. i może to prowadzić do wstrzymania wykonania decyzji lub aktu ale tylko jeśli wniosek o wstrzymanie będzie dotyczył decyzji z art. 124 ust. 1 ugn. To ona wywołuje bezpośrednio ww. zagrożenie. Okoliczność, że ograniczenie korzystania odbywa się w zakresie wskazanym i na podstawie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie powoduje, że tej decyzji można przypisać skutki do jakich w rzeczywistości prowadzi tylko i wyłącznie decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że sama obawa, że w przyszłości będą mogły być podjęte akty administracyjne, które umożliwią realizację inwestycji, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 P.p.s.a. już na etapie wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Fakt, że zaskarżona decyzja stanowi podstawę dla wydania kolejnych decyzji w procesie inwestycyjnym w tym jest podstawą do wydania decyzji o ustanowieniu ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości nie wpływa na ocenę, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie może ingerować we własność nieruchomości skarżących. Jeśli na jej podstawie adresat decyzji nie rozpoczyna prac budowlanych nie wchodzi na nieruchomość celem realizacji inwestycji to tym samym chybione jest twierdzenie, że wstrzymanie jej wykonania spowoduje zatamowanie prac budowlanych na terenie, co do którego na jej podstawie określono warunki zainwestowania. Wobec powyższego spowodowanie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w postaci ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości po której w przyszłości może zostać poprowadzona kanalizacja ściekowa nie wynika z wykonania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego a jest związane z aktami wydanymi na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (pozwolenie na budowę, decyzja o ograniczonym korzystaniu). Tym samym nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy między decyzją, której wstrzymania domaga się strona skarżąca a zmianami w rzeczywistości, które mogą w związku z jej wykonaniem nastąpić. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.