II OZ 713/26

Dnia 2 lipca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 272/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 lutego 2026 r. nr 30/2026, znak: GPB-III.7721.228.2025 w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi postanowieniem z 7 maja 2026 r. sygn. II SA/Łd 272/26, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez D. K. decyzji Wojewody Łódzkiego z 16 lutego 2026 r. nr 30/2026, znak: GPB-III.7721.228.2025 w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych. W treści skargi skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że przymusowe i wbrew jego woli umożliwienie wykorzystania jego nieruchomości na cele wykonania muralu na budynku sąsiednim wyrządzi mu niepowetowaną szkodę. Otóż wykonanie zaskarżonej decyzji i rozpoczęcie prac związanych z realizacją muralu doprowadzi do natychmiastowego zaprzestania funkcjonowania parkingu znajdującego się na nieruchomości skarżącego. Fakt ten rodzi wielopłaszczyznowe straty finansowe po stronie skarżącego, bowiem obecny najemca nieruchomości, prowadzący tam działalność gospodarczą w formie parkingu złożył jednoznaczną deklarację o rozwiązaniu umowy w trybie natychmiastowym w przypadku rozpoczęcia takich prac. Decyzja ta podyktowana jest brakiem możliwości zapewnienia bezpieczeństwa mienia (pojazdów) oraz chęcią uniknięcia odpowiedzialności cywilnej za potencjalne uszkodzenia samochodów powstałe w trakcie prac malarskich i montażowych (np. odpryski farby, upadek elementów rusztowania), zwłaszcza, że inwestor nie wyraził zgody na ustanowienie wnioskowanego, formalnego sposobu zabezpieczenia ewentualnych roszczeń, jakie mogą powstać w przypadku uszkodzenia parkujących pojazdów. Na skutek powyższego skarżący zostanie pozbawiony stałego źródła dochodu, a jednoczesne uniemożliwienie prowadzenia działalności przez najemcę naraża skarżącego na roszczenia z tytułu nienależytego wykonania umowy najmu. Skarżący dodał, że planowany mural ma powstać na ścianie budynku Uniwersytetu Łódzkiego, usytuowanej bezpośrednio w granicy z nieruchomością skarżącego. Obecnie skarżący jest w zaawansowanej fazie prac projektowych nad inwestycją budowlaną (budynek akademicki z salami dydaktycznymi). Zgodnie z przygotowaną koncepcją architektoniczną, nowy budynek będzie przylegał bezpośrednio do ściany budynku Uniwersytetu Łódzkiego, co spowoduje trwałe i całkowite zakrycie muralu. Zatem realizacja muralu, który zostanie zasłonięty w niedalekiej przyszłości, stanowić ma jaskrawy przykład nieuzasadnionego wydatkowania środków publicznych. Wydatkowanie znacznych kwot z budżetu uczelni wyższej na inwestycję o charakterze efemerycznym jest sprzeczne z interesem społecznym i dyscypliną finansów publicznych. Tym samym wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu pozwoli na unikniecie wymiernych szkód finansowych po stronie skarżącego, jak również bezpowrotnej utraty tych środków publicznych. Ponadto, w ocenie skarżącego, istnieje uzasadniona obawa, że pośpieszne wykonanie muralu ma na celu stworzenie swoistego "faktu dokonanego", który posłuży inwestorowi jako argument w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które będzie się toczyło z wniosku skarżącego. Próba ochrony nowo powstałego "dobra" w postaci muralu może być wykorzystana instrumentalnie do paraliżowania legalnej inwestycji budowlanej, co narusza jego prawo własności oraz zasadę wolności budowlanej. Mając na uwadze powyższe ryzyko realnej straty finansowej po stronie skarżącego oraz rażącą niecelowość inwestycji, dla której miałaby zostać udostępniona nieruchomość, zdaniem skarżącego, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest w pełni uzasadniony. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może zaistnieć w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Zaniechał bowiem wyczerpującego uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Skarżący nie przedstawił ani umowy najmu, o której wspominał we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ani stanowiska najemcy, co do natychmiastowego rozwiązania umowy najmu w razie przystąpienia do robót budowlanych, które mogłyby uprawdopodobnić wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody w postaci rozwiązania tej umowy i pozbawienia skarżącego źródła dochodu. Zdaniem tegoż sądu skarżący nie wyjaśnił przy tym, w jaki sposób prowadzenie robót budowlanych miałoby uniemożliwić funkcjonowanie parkingu. Wskazał jedynie na potencjalne szkody, które mogłyby powstać w trakcie prac malarskich i montażowych. W tym miejscu sąd wojewódzki podkreślił, że w zaskarżonej decyzji określono warunki wykonania robót budowlanych i obowiązki po stronie inwestora, zgodnie z którymi pracownicy realizujący prace będą przedostawać się na teren remontu poprzez parking Uniwersytetu Łódzkiego, od strony budynku przy ulicy (...). Skarżący nie uprawdopodobnił zaś w żaden sposób, że określone w zaskarżonej decyzji warunki i obowiązki nałożone na inwestora w zakresie zabezpieczenia nieruchomości skarżącego i znajdującego się na niej mienia będą niewystarczające dla uchronienia przed powstaniem znacznej szkody. Poza tym, jak wskazał sąd pierwszej instancji i jak to wynika z zaskarżonej decyzji, to inwestor, a nie skarżący czy najemca nieruchomości odpowiadać będą za ewentualne szkody spowodowane podczas wykonywania prac budowlanych. Więc w tym wypadku, w ocenie sądu a quo, obawy skarżącego przed grożącą mu odpowiedzialnością cywilnoprawną nie są przekonujące. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Wyżej wymienionemu postanowieniu zarzuca naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: 1. art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143, Ppsa) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie została uprawdopodobniona przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy skarżący w sposób logiczny i spójny wykazał, że przymusowe wejście inwestora na teren jego nieruchomości doprowadzi do paraliżu i konieczności całkowitego zaprzestania prowadzenia komercyjnej działalności gospodarczej (parkingu strzeżonego), co generuje bezpośrednią, realną i znaczną stratę finansową; 2. art. 61 § 3 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa (stosowanym odpowiednio na mocy art. 166 Ppsa) poprzez dokonanie powierzchownej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz logiki oceny charakteru planowanych prac budowlanych (malowanie muralu wielkoformatowego) i uznanie, że warunki określone w decyzji organu I instancji w sposób dostateczny chronią mienie osób trzecich, z całkowitym pominięciem faktu, że specyfika nanoszenia powłok malarskich na wolnym powietrzu przy pomocy natrysku lub technik pokrewnych niesie za sobą obiektywne, niezależne od zastosowanych zabezpieczeń ryzyko pylenia farby i uszkodzenia powłok lakierniczych pojazdów mechanicznych, co uniemożliwia bezpieczne prowadzenie działalności parkingowej: 3. art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności braku odniesienia się do okoliczności faktycznych podawanych w skardze na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 197 § 1 i 2 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, skarżący wnosi o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z 16 lutego 2026 r., nr 30/2026, oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 10 września 2025 r., nr DPRG-UA-l.1512.2025; ewentualnie: 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia podnosi się, że nieruchomość skarżącego jest komercyjnie wykorzystywana jako płatny parking samochodowy. Istotą tej działalności jest zapewnienie klientom (właścicielom pojazdów) bezpiecznego przechowania mienia o znacznej wartości. Planowana inwestycja polega na wykonaniu wielkoformatowego malowidła ściennego (muralu) na elewacji budynku bezpośrednio graniczącego z tymże parkingiem. Zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy bezpośrednio pod ścianą stoją zaparkowane pojazdy klientów, ryzyko nieodwracalnego uszkodzenia powłok lakierniczych tych aut jest aktualne, mierzalne i skrajnie wysokie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 Ppsa wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, stosownie do treści art. 61 § 3 Ppsa, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji zasadniczo spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1824/19, LEX nr 2688516). To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tj. wykazania, że zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłaby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania środka ochrony tymczasowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu oceny co do braku podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku złożone przez skarżącego zażalenie nie podważyło. Przede wszystkim twierdzenia skarżącego dotyczące konieczności zaprzestania prowadzenia działalności parkingowej oraz rozwiązania umowy najmu mają wyłącznie charakter deklaratywny. Skarżący nie przedłożył ani umowy najmu, ani oświadczenia najemcy potwierdzającego zamiar jej rozwiązania, ani innych dokumentów pozwalających ocenić rzeczywisty wpływ planowanych robót na możliwość dalszego korzystania z nieruchomości. Tym samym wskazywane skutki pozostają jedynie przypuszczeniami, których nie można utożsamiać z uprawdopodobnieniem znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 Ppsa. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do ryzyka uszkodzenia pojazdów znajdujących się na parkingu. Skarżący opiera swoje stanowisko na ogólnym twierdzeniu, że wykonywanie muralu wiąże się z możliwością pylenia farby i uszkodzenia lakieru samochodów. Nie przedstawił jednak żadnych dowodów ani choćby wiarygodnych danych wskazujących, że przy technologii robót przewidzianej przez inwestora oraz przy zastosowaniu środków zabezpieczających określonych w decyzji ryzyko takie rzeczywiście wystąpi i będzie miało charakter realny, a nie hipotetyczny. Słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja określa szczegółowe warunki wykonywania robót oraz obowiązki inwestora związane z organizacją prac i zabezpieczeniem terenu. Wynika z niej również, że dostęp pracowników do miejsca wykonywania robót będzie odbywał się od strony parkingu Uniwersytetu Łódzkiego, a inwestor został zobowiązany do odpowiedniego zabezpieczenia nieruchomości sąsiedniej. Skarżący nie wykazał, aby środki te były niewystarczające lub niemożliwe do wykonania. Nie można również podzielić argumentacji, że sama możliwość powstania szkody w mieniu osób trzecich uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, odpowiedzialność za szkody powstałe podczas prowadzenia robót obciąża inwestora. Sama obawa przed ewentualnym dochodzeniem roszczeń przez właścicieli pojazdów nie stanowi jeszcze niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego w rozumieniu art. 61 § 3 Ppsa, zwłaszcza że skarżący nie wykazał, aby wykonywanie robót uniemożliwiało prowadzenie parkingu lub czyniło niemożliwym zastosowanie odpowiednich środków organizacyjnych. Nie mogły odnieść skutku także argumenty dotyczące planowanej przez skarżącego inwestycji budowlanej oraz twierdzenia, że mural zostanie w przyszłości zasłonięty przez nowy budynek. Okoliczności te pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Przesłanki z art. 61 § 3 Ppsa odnoszą się wyłącznie do skutków wykonania zaskarżonego aktu dla sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego, a nie do oceny celowości przyszłego zamierzenia inwestora, gospodarności wydatkowania środków publicznych czy potencjalnego wpływu muralu na przyszłe postępowania administracyjne. Również zarzut, że wykonanie muralu ma doprowadzić do stworzenia "faktu dokonanego", który mógłby oddziaływać na przyszłe postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę, ma charakter wyłącznie spekulacyjny. Skarżący nie wykazał, aby istniało realne i bezpośrednie zagrożenie wystąpienia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Ocena ewentualnego wpływu istniejącego muralu na przyszłe rozstrzygnięcia organów administracji pozostaje poza zakresem rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wskazanie motywów, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, oraz wyjaśnia przyczyny uznania, że przedstawione przez skarżącego okoliczności nie uprawdopodobniają wystąpienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Sam fakt, że sąd nie podzielił stanowiska strony, nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe. W konsekwencji należy stwierdzić, że argumentacja przedstawiona w zażaleniu stanowi w istocie rozwinięcie wcześniejszych twierdzeń zawartych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jednak nadal nie została poparta dowodami lub innymi środkami pozwalającymi na przyjęcie, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 61 § 3 Ppsa nie jest wystarczające wskazanie jedynie potencjalnych zagrożeń opartych na przypuszczeniach lub przewidywaniach strony. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 Ppsa w zw. z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.