II OZ 694/17

Dnia 22 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska, , , po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. S. i J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3314/16 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej "SKO", w W. uchyliło własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w całości i w tym zakresie orzekło na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji pozostała w obrocie prawnym ww. ostateczna decyzja SKO z dnia [...] maja 2013 r., którą na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21) nakazano J. i B. S., właścicielom nieruchomości położonej w [...] (działka nr [...] obrębu [...]), usunięcie z tej nieruchomości odpadów niebezpiecznych o kodzie [...], poprzez usunięcie i transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów przez przedsiębiorcę posiadającego odpowiednie zezwolenie, na podstawie zawartej umowy, w terminie do dnia [...] lipca 2013 r. Sąd, powołując się na treść art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja Kolegium o odmowie uchylenia ww. decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Zatem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem niewymagającym, a wręcz nienadającym się do wykonania. Wynika to z tego, że zaskarżona decyzja nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nieposiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków –nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie. Rozstrzygnięciem nadającym się do wykonania nie jest decyzja odmawiająca uchylenia decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Taka decyzja ze względu na swój formalny charakter i zakres nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dotyczy wyłącznie kwestii procesowej, a więc nie rodzi żadnych praw, jak również nie nakłada na stronę obowiązków. Nie podlega zatem ochronie tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania. Ponadto Sąd wskazał, że ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w art. 61 § 1 p.p.s.a., a ciężar dowodu spoczywa przy tym na wnioskodawcy, który powinien przynajmniej uprawdopodobnić, że w jego przypadku spełnione zostały przesłanki wskazane w powołanym przepisie. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania na wniosek skarżącego, a wobec tego to skarżący zobowiązany jest – poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń – wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa powyżej. Tak więc uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione uzasadnienia nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że nie zaistniały przesłanki wydania przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji SKO w W. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że wykonanie decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r. spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki; - art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy i błędnym uznaniu, że skarżący w treści skargi nie sformułował wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r., podczas gdy treść wniosku jednoznacznie wskazuje, że intencją skarżących było wstrzymanie wykonania decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r.; - art. 151 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r., podczas gdy zaistniały przesłanki do uwzględnienia wniosku i wydania przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez wstrzymanie wykonania decyzji SKO w W. z dnia [...] maja 2013 r. Przy piśmie z dnia [...] marca 2017 r. uczestnik postępowania – A. G. wniosła odpowiedź na ww. zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że na podstawie ww. przepisu wstrzymaniu mogą podlegać akty administracyjne, które nadają się do wstrzymania, tj. takie które tworzą dla stron postępowania określone prawa i obowiązki. Takie prawa i obowiązki nie wynikają wprost z decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznego zawierającej stosowny nakaz, co też prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Zażalenie opiera się jednak nie na podważeniu oceny Sądu I instancji w ww. zakresie, lecz wskazaniu, że skierowany do Sądu Administracyjnego wniosek o wstrzymanie dotyczył "w istocie" decyzji SKO z [...] maja 2013 r. o nałożeniu określonego obowiązku. Jednak ani z treści przedmiotowego wniosku, ani z jego uzasadnienia nie wynika aby strona skarżąca wnioskowała o wstrzymanie wykonania decyzji SKO z [...] maja 2013 r. Wbrew stanowisku zawartemu w zażaleniu, we wniosku, jak i w jego uzasadnieniu wyraźnie wskazano, że wnosi się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO, podnosząc, że wykonanie zaskarżonej decyzji ma wiązać się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżących oraz spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem decyzji SKO z [...] maja 2013 r. Jednak niezależnie od wypowiedzianej wyżej oceny, sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. może objąć zakresem wstrzymania wykonania zarówno akty wydane w pierwszej instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, jak w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją SKO z [...] maja 2013 r. Oczywiście uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania, także w odniesieniu do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, wymaga wykazania istnienia dwóch przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tej zaś sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione uzasadnienia nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Zarówno z treści wniosku o wstrzymanie wykonania, jak i z treści zażalenia nie wynika aby skarżący przywołali argumentację, która mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia, że wykonanie nakazu usunięcia odpadów z terenu ich nieruchomości, tj. podkładów kolejowych, może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym zakresie skarżący tylko w wymiarze ogólnym wskazują na skutki finansowe, które co do zasady są odwracalne; samo zaś wskazanie na wystąpienie skutków finansowych jeszcze nie przesądza o zaistnieniu znacznej szkody, ponieważ kwestię znacznej szkody należy wykazać, co powinno nastąpić przez wskazanie jaki będzie koszt wykonania nakazu i przyrównanie tego kosztu do aktualnej sytuacji majątkowej skarżących, przez przedłożenie konkretnych dowodów. Ponadto podnoszona przez skarżących kwestia czy mamy w tej sprawie do czynienia z odpadami niebezpiecznymi nie może być przedmiotem oceny na etapie postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie. Jest to bowiem w całości argumentacja odnosząca się do kwestii merytorycznych dotyczących legalności zaskarżonej decyzji, którą m.in. odmówiono uchylenia ww. decyzji SKO z [...] maja 2013 r. o nałożeniu stosownego nakazu. Ocena takiej argumentacji przed rozprawą jest niedopuszczalna, w innym wypadku doszłoby do przedsądu. Dlatego nie można w tej sprawie dopatrzeć się aby zaskarżone postanowienie Sądu I instancji zapadło z istotnym naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a., które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z uwagi na brak wykazania istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu zażaleniowym nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto nie mógł zostać uwzględniony zarzut zażalenia dotyczący naruszenia art. 151 w związku z art. 166 p.p.s.a., ponieważ samoistną podstawę prawną do rozpoznania przez sąd administracyjny wniosku o wstrzymanie stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. i to na podstawie tego przepisu zapadło w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie. Nie mógł więc na zasadzie wynikającej z art. 166 p.p.s.a. odpowiednio znaleźć zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sprawie wniosku o wstrzymanie. Z tych też względów uznać należało, że zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.