II OZ 692/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 560/15 odmawiające wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 560/15 w sprawie ze skargi A.W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 października 2013 r. nr LXXIII/1532/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej południową część osiedla Sokołów postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 560/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi A.W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 października 2013 r. nr LXXIII/1532/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej południową część osiedla Sokołów, odmówił wykładni ww. wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. została stwierdzona nieważność § 32 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 zaskarżonej uchwały w zakresie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 40ZD w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...] do [...] oraz zasądził od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącego kwotę 807 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 marca 2016 r. Gmina [...] wystąpiła o wykładnię ww. wyroku, albowiem w kontekście wydanego orzeczenia zasadne jest wyjaśnienie, czy do działek oznaczonych w wyroku stwierdzono nieważność tylko wskazanych zapisów, czy też całości planu. Ustalenia planistyczne dotyczące działek oznaczonych numerami 40ZD są bowiem zawarte nie tylko w przepisach, które sąd objął wyrokiem. Plan dla tych działek zawiera także inne ustalenia, np. w części ogólnej – ustalenia dla całego obszaru objętego planem. Nadto Sąd nie uchylił dla terenu oznaczonego symbolem 40ZD regulacji zawartej w § 32 ust. 9, tj. dotyczącej obsługi komunikacyjnej. Zdaniem wnioskodawcy powstaje wątpliwość czy dla tych działek mamy sytuację "braku planu", czy też tylko "lukę" w ustaleniach w postaci nieobowiązywania ustaleń zawartych w planie w unieważnionych przepisach. Dokonanie wykładni wyroku co do opisanych wątpliwości, w ocenie strony, warunkuje podjęcie dalszych działań prawnych. W sytuacji uznania, iż konsekwencją wyroku jest brak planu organ obowiązany będzie do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w drugim przypadku winno się wydawać od razu pozwolenie na budowę, w tym zakresie koniecznym jest rozstrzygnięcie w oparciu o jakie ustalenia i parametry. Strona zarzuciła, iż Sąd w żaden sposób nie odniósł się w swym rozstrzygnięciu do kwestii skutków jakie wydanie orzeczenia ma wywrzeć w zakresie decyzji administracyjnych. Co za tym idzie, wniosek o dokonanie wykładni co do wyjaśnienia zakresu i sposobu jego wykonania oraz skutków, jakie ma wywołać w zakresie przyszłych decyzji jest całkowicie zasadny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, co skutkowało odmową wykładni wydanego w sprawie wyroku na podstawie art. 158 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Dokonując analizy przedstawionej przez wnioskodawcę argumentacji zawartej we wniosku o wykładnię, w ocenie Sądu, strona w istocie wystąpiła o udzielenie odpowiedzi na pytanie o skutki wyroku z dnia 25 września 2015 r. w odniesieniu do innych postępowań administracyjnych prowadzonych na wniosek skarżącego. Tak dalece wykładnia wyroku nie może zmierzać. Nie budzi wątpliwości, iż sentencja orzeczenia wydanego po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 października 2013 r. jest sformułowana w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Podobnie uzasadnienie wyroku w sposób logiczny wyjaśnia przyczyny stwierdzenia nieważności wskazanych w sentencji postanowień zaskarżonej uchwały w zakresie konkretnie podanych numerów działek stanowiących własność strony skarżącej. W świetle powyższego nie sposób podzielić zapatrywania wnioskodawcy, że istnieje rzeczywista wątpliwość co do istoty rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu. Tym bardziej, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej był akt prawa miejscowego, tegoż też aktu dotyczy uzasadnienie. Wnioskodawca wybiega zaś dalej, wykraczając poza kompetencje i uprawnienia organów stanowiących akty prawa miejscowego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż wykładnia wyroku nie może zmierzać do udzielenia stronie odpowiedzi na kreowane we wniosku pytania. Nie może również stanowić odpowiedzi na sformułowaną przez wnioskodawcę prośbę o udzielenie porady prawnej. Reasumując powyższe rozważania Sąd wyjaśnił, że konieczność dokonania wykładni wyroku zachodzi wtedy, gdy jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, który może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodła Gmina [...], kwestionując je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 158 P.p.s.a. poprzez odmowę dokonania wykładni wyroku z dnia 25 września 2015 r., w sytuacji w której zachodziły przesłanki do dokonania wykładni tego orzeczenia. Mając na uwadze powyższe wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Następnie podniósł, że jak wskazano we wniosku skarżący uzyskał decyzje – prawomocne pozwolenie na budowę dotyczącą części obszaru oraz decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą innej nieruchomości jeszcze przed wejściem w życie miejscowego planu. W tej sytuacji nie sposób uznać, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i pozwolenie na budowę pozbawione są podstawy prawnej. A skoro stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc, to nieważne postanowienia planu nie mogły wywrzeć żadnego wpływu na stan prawny. Następnie wnioskodawca sformułował zapytanie, czy w przedmiotowym stanie faktycznym decyzja o warunkach zabudowy winna ulec wygaszeniu, a w przeciwnym wypadku czy zasadne jest wydanie pozwolenia na budowę, czy w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w zakresie o którym mowa w wyroku zasadna jest konieczność przeprowadzenia procedury w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która z jednej strony wygasła (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a jednak nie jest nieważna z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała nigdy nie była podstawą decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 158 P.p.s.a. sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Postanowienie w tym przedmiocie sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem wykładni może być przede wszystkim sentencja wyroku, a wyjątkowo także jego uzasadnienie. Konieczność wykładni wyroku zachodzi wówczas, gdy jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, który może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania. Podkreślić należy, że wykładnia nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia lub do uzupełnienia rozstrzygnięcia, które już zapadło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że w sprawie brak jest podstaw do dokonania wykładni wyroku z dnia 25 września 2015 r. Zarówno wniosek jak i zażalenie wnioskodawcy nie wskazują na niezrozumiałą jego zdaniem treść orzeczenia, ale wnioskodawca w istocie domaga się udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące tego w jaki sposób ma procedować, w sytuacji gdy skarżący będzie chciał uzyskać pozwolenie na budowę (czy w ogóle zasadne będzie wydanie tej decyzji), oraz jakie znaczenie w tym procesie ma wydana skarżącemu, przed wejściem w życie miejscowego planu, decyzja o warunkach zabudowy, która być może już wygasła i konieczne jest stwierdzenie jej wygaśnięcia. Powyższe nie mieści się w pojęciu wykładni wydanego w sprawie wyroku stwierdzającego nieważność konkretnych ustaleń miejscowego planu w odniesieniu do działek nr ewid. [...], [...] do [...]. W pojęciu wykładni nie mieszczą się także skutki jakie ma wywrzeć wydany wyrok w odniesieniu do decyzji administracyjnych, bo przecież to nie decyzje były przedmiotem zaskarżenia, ale zapisy miejscowego planu. Zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji odmówił wykładni wskazanego wyroku, wobec niespełnienia przesłanek do jej dokonania. Ponadto zwrócić należy uwagę na treść uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 zgodnie z którą "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". W uzasadnieniu tej uchwały wprost stwierdzono, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Powyższa uwaga została uczyniona, albowiem, w ocenie Sądu, podmiotem składającym wniosek i wnoszącym zażalenie jest Gmina. Z tego względu, na mocy art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.