II OZ 689/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 345/18 odrzucające skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r., nr XV/480/99 w przedmiocie 7 zmian należących do II edycji zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin na obszarze dzielnicy Śródmieście postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. (dalej jako "skarżąca") na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r., nr XV/480/99 w przedmiocie 7 zmian należących do II edycji zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin na obszarze dzielnicy Śródmieście, a także zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca pismem z dnia 21 listopada 2017 r. wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą. W odpowiedzi na powyższe wezwanie uchwałą z dnia 30 stycznia 2018 r. organ odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 27 lutego 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. Sąd wyjaśnił, że zmiana dotychczasowych przepisów regulujących obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia oraz termin do wniesienia skargi dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa zmieniająca), która obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. (wejście w życie), nie będzie miała zastosowania w niniejszej sprawie. Z treści art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika bowiem, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a."), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym, dalej jako: "u.s.g."), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem do aktów i czynności organów administracji publicznej, podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują przepisy art. 53 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed tej daty. Mając więc na uwadze treść art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) Sąd zauważył, że warunkiem zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego jest wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.s.a.). Sąd zauważył, że z powyższego przepisu wynika, iż skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007/3/60). W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącą w dniu 24 listopada 2017 r. (data wpływu do organu pisma z dnia 21 listopada 2017 r.), to ostatnim dniem sześćdziesięciodniowego terminu był dzień 23 stycznia 2018 r. Ponieważ do tego dnia Rada Miasta [...] nie doręczyła skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, był to też ostatni dzień terminu do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Ponieważ skarga została wniesiona w dniu 27 lutego 2018 r., wniesiono ją z uchybieniem terminu i stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, podczas gdy skargę wniesiono w ciągu 30-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej, Sąd błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie wiązał ją termin 60-dniowy, liczony od dnia skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca podniosła, że w świetle art. 53 § 2 P.p.s.a. termin ten dotyczy tylko sytuacji, gdy organ nie udzieli w ogóle odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w sytuacji udzielenia odpowiedzi na to wezwanie, nie dojdzie do zaktualizowania się terminu 60-dniowego, a wobec tego terminem do wniesienia skargi był termin 30-dniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi, który to termin został w niniejszej sprawie zachowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Szczecin, nr XV/480/99 w sprawie 7 zmian należących do II edycji zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin na obszarze dzielnicy Śródmieście została podjęta w dniu 25 października 1999 r. Jest to o tyle istotne, że wskazuje w jakim brzmieniu przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą być stosowane w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. W art. 9 tej ustawy zawarto wskazanie jakie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ulegają zmianie od chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zmianie podlegał m.in. art. 53 P.p.s.a., określający terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego i czynności jakie należy dopełnić by wniesiona skarga była skuteczna. Jednak w przepisie intertemporalnym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (P.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego do aktów i czynności organów administracji publicznej, podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdują przepisy art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed tej daty. Tak więc w niniejszej sprawie do skargi na uchwałę podjętą w dniu 25 października 1999 r. zastosowanie będzie miał stan prawny sprzed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z tym do oceny czy skarga na tę uchwałę została złożona w terminie i czy spełniała wymogi przewidziane prawem należy stosować wykładnię przepisów art. 52 i art. 53 P.p.s.a., obowiązującą przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Powyższy przepis wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wynosi on trzydzieści dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wynosi sześćdziesiąt dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu. Zatem po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciodniowy. Jeśli jednak przed upływem sześćdziesiątego dnia organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Termin sześćdziesiąt dni liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie bądź, gdy organ takiej odpowiedzi udzielił, jednakże już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tak więc jeżeli organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie 60 dni od wniesienia wezwania, to nie rozpoczyna biegu termin trzydziestu dni do wniesienia skargi. Wówczas uznać należy, że obowiązuje termin 60 dni od wniesienia wezwania, a termin 30 dni z uwagi na brak doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie nie rozpoczął biegu. Z treści art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika jednoznacznie, że termin 30 dni do wniesienia skargi rozpoczyna swój bieg dopiero po doręczeniu przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem by termin 30 dni zaczął bieg nie wystarczy wyłącznie wiedza strony, że taka odpowiedź zostanie sporządzona. Przepis powyższy jednoznacznie mówi o doręczeniu stronie przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Doręczenie to powinno nastąpić najpóźniej w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Otrzymanie (doręczenie) stronie odpowiedzi na wezwanie wyznacza początek biegu terminu 30 dni na złożenie skargi, gdy jednak to nie nastąpiło należy uznać, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie została udzielona (nie dotarła do strony) i wówczas ma zastosowanie termin 60 dni. Podkreślić należy, że skarżąca składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinna monitorować upływ terminu 60 dni i w razie braku doręczenia jej odpowiedzi organu wnieść skargę przed upływem tego terminu. Skargę wnosi się bowiem na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że skarżąca w dniu 24 listopada 2017 r. (data wpływu pisma do organu) wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego uchwałą z dnia 25 października 1999 r. Od tego dnia rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Szczecin. Termin ten upłynął więc z dniem 23 stycznia 2018 r. W tym terminie Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, ponieważ uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Miasta [...] podjęła dopiero w dniu 30 stycznia 2018 r. Oznacza to, że z dniem 23 stycznia 2018 r. upłynął termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 25 października 1999 r. Skarga została wniesiona w dniu 27 lutego 2018 r., a zatem po upływie sześćdziesięciodniowego terminu. Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. W stanie prawnym odnoszącym się do uchwały wydanej w dniu 25 października 1999 r. nie można było zastosować odmiennej interpretacji wskazanego przepisu jak stara się to uzasadnić pełnomocnik skarżącej w zażaleniu. Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 53 § 2 P.p.s.a. została ugruntowana w orzecznictwie, a także znalazła potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (OSNAiWSA 2007/3/60). Ponadto została również podtrzymana w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16. W związku z powyższym wbrew temu co podkreślał pełnomocnik skarżącej w zażaleniu Sąd poprawnie zinterpretował treść art. 53 § 2 P.p.s.a. i zastosował go prawidłowo do ustalonych w sprawie okoliczności, zatem zarzut naruszenia ww. przepisu uznać należało za bezzasadny. Ustalenie co do upływu terminu do wniesienia skargi musiało skutkować jej odrzuceniem, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.