II OZ 661/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. i innych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 2969/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 30 lipca 2025 r. w sprawie ze skargi M. S. i innych na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 marca 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2969/25, odmówił M. S. i innym wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 30 lipca 2025 r. w sprawie ze skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2025 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w piśmie z dnia 3 marca 2026 r. skarżący, powołując się na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "P.p.s.a." wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB dla m.st. Warszawy z 30 lipca 2025 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że zawiadomieniem z dnia 17 lutego 2026 r. zostali poinformowani o toku postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w sprawie rozbiórki budowli, której dotyczy zaskarżone postanowienie, w przypadku braku złożenia wniosku o legalizację. Skarżący podali, że wydanie decyzji o rozbiórce utwardzonego terenu, jeszcze przed rozpoznaniem skargi na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, będzie prowadzić do wyrządzenia im znacznej szkody, w tym w aspekcie finansowym oraz trudnych do odwrócenia skutków. Oba te postępowania, zdaniem strony skarżącej, pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku. Wykonanie rozbiórki: "utwardzonego terenu" spowoduje ponadto utratę przez skarżących dostępu do drogi publicznej. Rozpoznając powyższy wniosek Sąd pierwszej instancji uznał, że przedstawione przez skarżących argumenty nie są wystarczająco przekonujące do udzielenie im ochrony tymczasowej, w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego powołane przez skarżących argumenty w istocie odnoszą się nie do kwestii związanej z wykonaniem zaskarżonego postanowienia, którego skutkiem jest obowiązek powstrzymywania się przez skarżących od prowadzenia robót budowlanych przy spornej budowli, a dotyczą one ewentualnych skutków nieistniejącej jeszcze ewentualnej decyzji nakazującej rozbiórkę. Zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji. Możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki nie jest bezpośrednim skutkiem zaskarżonych postanowień. Ewentualne postępowanie legalizacyjne to zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie wynika z obecnej sytuacji skarżących. Zgodnie z powołanym art. 61 § 3 P.p.s.a., podstawą wstrzymania wykonania aktu może być jedynie zagrożenie bezpośrednie, a nie potencjalne. Jak wskazuje orzecznictwo (np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 717/23), samo wstrzymanie robót nie prowadzi automatycznie do rozbiórki – jest jedynie etapem poprzedzającym dalsze decyzje organu. Ryzyko wszczęcia odrębnego postępowania i wydania w tym postępowaniu odrębnej decyzji nie wypełnia ustawowych przesłanek ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli: M. S. i inni. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, zarzucili naruszenie: 1) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 30 lipca 2025 r., nr [...], w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły i zostały uzasadnione ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania ww. postanowienia, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych, 2) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 163 § 2 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że argumentacja Skarżących została niesłusznie uznana za niewystarczającą do pozytywnego rozpoznania wniosku pomimo jej oczywistości i bezsporności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o - zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonalności w całości: postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2025 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 30 lipca 2025 r.; - ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, - zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii oświadczenia Skarżących o wysokości poniesionych przez nich kosztów na utwardzenie terenu na okoliczność wysokości nakładów finansowych poniesionych przez Skarżących na utwardzenie terenu, ziszczenia się w sprawie przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie skarga dotyczy postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2025 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 30 lipca 2025 r., którym wstrzymano roboty budowlane polegające na budowie drogi dojazdowej do części działek ewidencyjnych nr: [...], obręb [...], usytuowanych przy ulicy [...] w Warszawie oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Wstrzymanie budowy miało zatem związek ze stwierdzeniem, że droga realizowana jest w warunkach samowoli budowlanej, co skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 5, art. 48a i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć zatem trzeba, że wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych skutkowałoby dalszym prowadzenie prac. Udzielenie ochrony tymczasowej w takiej sytuacji stałoby w sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (por. postanowienia NSA z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II OZ 1007/18; z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 228/22). Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwej kwalifikacji drogi dojazdowej jako obiektu budowlanego podlegającego rygorom ustawy Prawo budowlane, czy też do wadliwych ustaleń w zakresie rzeczywistego charakteru technicznego i funkcjonalnego spornej drogi zwrócić należy uwagę, że na obecnym etapie postępowania wpadkowego z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia kwestia kwalifikacji budowy przedmiotowej drogi pozostaje poza obszarem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Formułowanie ocen w tym zakresie jest zastrzeżone dla rozpoznania skargi. W niniejszym postępowaniu Sąd ma za zadanie ustalić, czy w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu grożą skarżącym znaczne szkody, czy też trudne do odwrócenia skutki. Zaskarżone postanowienie inicjuje postępowanie, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowej budowy lub nakazem jej rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych co do zasady nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarżący mogą podjąć kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu (drogi). Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ dopiero od działań skarżących będzie zależało, czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz lub wydać decyzję o legalizacji. Zaskarżone postanowienie nie ma więc charakteru kończącego postępowanie administracyjne i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji robót budowlanych przy budowie drogi w warunkach samowoli budowlanej. Oznacza to tym samym, że brak jest podstaw do zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia albowiem nie przedstawiono we wniosku ani w zażaleniu okoliczności uzasadniających przyjęcie, że skarżącym zagraża znaczna szkoda czy mogą wystąpić trudne do odwrócenia skutki związane z powstrzymaniem się od wykonywania robót polegających na budowie drogi. W konsekwencji wniosek okazał się bezzasadny i podlegał oddaleniu zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.