II OZ 647/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - Wydział II z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1003/16 o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1003/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpatrzeniu zażalenia R. P. - utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., którym organ odmówił wstrzymania wykonania postanowienia własnego z dnia 16 maja 2016 r. stwierdzającego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – budowy "Parku elektrowni wiatrowych A, składającej się z 14 turbin o maksymalnej mocy do 3,0 MW każda, zlokalizowanych w granicach gminy [...]. R. P. pismem z dnia 22 lipca 2016 r. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazanym wyżej postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. Wniosek o wznowienie postępowania został oparty na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie R. P. wniósł o wstrzymanie wykonania kwestionowanego postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia uzasadniony został prawdopodobieństwem uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, postanowienia z dnia 16 maja 2016 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. uznając, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanego postanowienia w wyniku wznowienia podstępowania, ponieważ przywołane przez wnioskodawcę okoliczności faktyczne dotyczą sposobu wykonania inwestycji, a nie przesłanek stanowiących podstawę decyzji środowiskowej, czy przedmiotowego postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia R. P. na odmowę wstrzymania wykonania postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ II instancji przywołał regulację art. 152 § 1 k.p.a. i podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego, natomiast organ winien poprzez analizę materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją dojść do przekonania, że istnieją podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie organu II instancji powyższe rozważania odnoszą się również do postępowania wznowieniowego dotyczącego sprawy zakończonej wydaniem zaskarżalnego postanowienia, ponieważ do postanowień, na które przysługuje zażalenie odpowiednie zastosowanie mają, między innymi, przepisy art. 145-152 k.p.a. (art. 126 k.p.a.). W podsumowaniu obszernych rozważań organ odwoławczy wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie zebrany materiał dowodowy dał podstawy do przyjęcia, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. R. P. złożył w dniu 21 listopada 2016 r. skargę do sądu administracyjnego na powołane na wstępie ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i wniósł o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że z dokumentów załączonych do akt postępowania sądowego wynika, że postępowanie o wznowienie zakończyło się ostatecznym rozstrzygnięciem: organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił uchylenia postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – budowy Parku elektrowni wiatrowych '[...] ', składającej się z 14 turbin o maksymalnej mocy do 3,0 MW każda, zlokalizowanych w granicach gminy [...]. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Na obecnym etapie zatem postępowanie o wznowienie zostało ostatecznie zakończone. Sąd wskazał, że kontroli sądu poddane zostało postanowienie Wójta Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie wstrzymania wykonania aktu, zaskarżonego w trybie wznowienia postępowania, wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. i utrzymane w mocy rozstrzygnięciem SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W rozpoznawanej sprawie sąd nie poddał kontroli merytorycznej zaskarżonych rozstrzygnięć wobec zaistnienia okoliczności świadczących o bezprzedmiotowości postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 powołanego przepisu (tj w razie skutecznego cofnięcia skargi – pkt 1; w razie śmierci strony, w określonych przypadkach postępowań – pkt 2). Sąd podkreślił, że z istoty postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu wynika, że orzeczenie to ma charakter tymczasowy, jest wydawane na czas trwania postępowania i upada z chwilą wydania aktu kończącego postępowanie w danej sprawie, zostaje niejako skonsumowane ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie. Skoro postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu traci byt z chwilą wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie, to tym samym upada przedmiot kontroli sądu w tym zakresie. Mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 163 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. W powołanym przepisie ustawy chodzi zatem o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. Taką przyczyną bezprzedmiotowości jest pozbawienie bytu prawnego zaskarżonego orzeczenia administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13, Lex nr 1582107, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 6647 i n.) W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. organ I instancji zakończył postępowanie wznowieniowe, odmawiając uchylenia ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wieloetapowej realizacji przedsięwzięcia, o wstrzymanie którego wnosił skarżący. Następnie SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postępowanie po wznowieniu zostało zatem zakończone, jest więc z tą chwilą ostateczne. Tym samym z mocy prawa "upadło" postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 163 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2017 r. wniósł R. P., reprezentowany przez adw. A. A., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnienia zażalenia wskazano, że w dniu [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało postanowienie na mocy którego uchyliło postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2017 r. przesadzając o tym, że zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], odmawiające uchylenia postanowienia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. [...], zostało wniesione z zachowaniem terminu. W związku z tym zdaniem skarżącego niniejsze postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ sprawa o wznowienie postępowania, w ramach której skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r., nie zakończyło się wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia, lecz nadal jest w toku. Zatem brak jest podstaw do umorzenia niniejszego postępowania. Do zażalenia skarżący załączył kopię powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn (innych niż wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu) stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Zdarzenia uzasadniające umorzenie postępowania muszą być przeszkodami o charakterze trwałym, powodującym niemożność dalszego toku postępowania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2013 r. s. 615; por. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 177/14, LEX nr 1450679). Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania aktu ma charakter tymczasowy, a zatem jest wydawane na czas trwania postępowania i upada z chwilą wydania aktu kończącego postępowanie w danej sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., wydanym po wniesieniu skargi, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Niemniej jednak zauważyć należy, iż w aktach niniejszej sprawy – tak sądowych jak i administracyjnych – brak jest decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Nie mogły także zostać okazane na rozprawie, gdyż z protokołu rozprawy z dnia 7 marca 2017 r. wynika, że na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi nikt się nie stawił. Powyższe decyzja i postanowienie nie zostały też dołączone do pisma procesowego inwestora z dnia 24 lutego 2017 r. A zatem, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, na jakie powołał się Sąd nie wynikały z akt sprawy. Nadto skarżący dołączył do niniejszego zażalenia odpis postanowienia z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w pkt 1 uchyliło postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], odmawiające uchylenia postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] (załącznik nr 3 do zażalenia - k. 57-58 akt sądowych). W postanowieniu tym organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie R. P. na postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. zostało wniesione z zachowaniem terminu. W tej sytuacji postępowanie wznowione postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją organu pierwszej instancji. To zaś oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie wstrzymania wykonania aktu, utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Tym samym postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przypomnieć także należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe i akta administracyjne. Na stronie 3 i 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji powołuje się na decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Tymczasem - jak już wyżej wskazano - ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby zostały załączone zarówno decyzja z dnia [...] listopada organu pierwszej instancji, jak i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. W tej sytuacji nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji ustalił okoliczności, które zwalniały od kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego powinno się znaleźć dopiero w wyroku kończącym postępowanie, a więc w orzeczeniu, o którym mowa w art. 200, 201, 203, 204 p.p.s.a.