II OZ 640/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 883/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2024 r., Nr 146/24 w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. [...] w W. wniosła skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2024 r., Nr 146/24 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2023 r., Nr IIWT/579/2023 nakazującą wykonanie zabezpieczeń wyeksploatowanych obiektów handlowych nr 1-3 znajdujących się na "[...]" w W., tj.: 1) obiektu nr 1: przy wejściu po prawej stronie (oznaczony cyfrą nr 1 – na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli nr IIWT/1087/2023 z dnia 12.12.2923 r.), 2) obiektu nr 2: przy budynku trafo (oznaczony cyfrą nr 2 – na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli nr IIWT/1087/2023 z dnia 12.12.2923 r.), 3) obiektu nr 3: nieużytkowany obiekt w tylnej części (oznaczony cyfrą nr 3 – na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli nr IIWT/1087/2023 z dnia 12.12.2923 r.) poprzez: 1. wygrodzenie terenu wokół ww. obiektów ogrodzeniem pełnym budowlanym celem zapewnienia strefy bezpieczeństwa wokół obiektów; 2. zbicie odparzonych i odpadających tynków; 3. umieszczenia na ww. obiektach w widocznym miejscu zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania obiektów; 4. utrzymywanie w sprawności technicznej wykonanych doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do obiektów oraz zakazującą użytkowania ww. obiektów. Decyzji na podstawie art. 108 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji I instancji. Podniesiono w nim, że zarówno współwłaścicielom jak i użytkownikom wykonanie przedmiotowej decyzji wyrządzi znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Wskazano, że w obiekcie handlowym nr 1 prowadzona jest działalność gastronomiczna i handlowa. Wyłączenie z użytkowania tego obiektu spowoduje u najemcy znaczne straty finansowe i trudne do odwrócenia skutki, gdyż oznacza on brak możliwości produkowania i zbywania towarów oraz zniszczenia czy przeterminowania towarów już wyprodukowanych. Wykonanie decyzji doprowadzi również do szkody spowodowanej niemożliwością kontynuowania umowy najmu. W obiekcie handlowym nr 2, gdzie znajduje się trafostacja, zakaz użytkowania spowoduje konieczność usunięcia transformatora, co wiązałoby się ze znacznymi trudnościami technicznymi, problemami z dostawą energii oraz znacznymi kosztami. Do skargi dołączono zdjęcie wskazujące na stan zewnętrzny obiektu handlowego nr 1 od strony ul. T. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 725 ze zm.), przyznającej organowi nadzoru budowlanego kompetencję do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (i zakazania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się liczne protokoły oględzin obiektu budowlanego (np. IIWT/1087/2023, IIIOT/906/2022, IIIOT/1112/2021, IIIOT/243/2021) wskazujące na zły stan obiektów podlegających kontroli oraz na zagrożenie bezpieczeństwa dla osób postronnych mogących przebywać w pobliżu tych obiektów oraz potwierdzająca powyższe dokumentacja zdjęciowa. Ponadto w aktach tych jest informacja Straży Miejskiej m. st. Warszawy z dnia 8 grudnia 2023 r. o podejmowanych czynnościach zmierzających do nakazania właścicielom obiektów ich natychmiastowego zabezpieczenia uniemożliwiającego dostęp osób postronnych; decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy z dnia 23 listopada 2021 r. nakazująca wykonanie 6 obowiązków dotyczących uchybień z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz liczne pisma zarówno współwłaścicieli przedmiotowych obiektów budowlanych, jak i wspólnot mieszkaniowych, stowarzyszeń oraz Przewodniczącego Rady Dzielnicy Praga-Północ Miasta Stołecznego Warszawy, dotyczące kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ludzi spowodowanego dalszym użytkowaniem obiektów budowlanych. Rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd nie może jednak wypowiadać się w kwestii prawidłowości zastosowania ww. przepisów przez orzekające w sprawie organy. Musi natomiast uwzględnić charakter aktu, którego wstrzymania domaga się skarżący. Skoro zaś zaskarżona decyzja jest rezultatem stwierdzenia, że obiekty budowlane mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, to w ocenie Sądu, argumenty fiskalne, na które powołuje się autor skargi nie są wystarczające dla wstrzymania jej wykonania. Bezpieczeństwo użytkowania obiektów jest bowiem wartością niepomiernie wyższą niż podnoszona możliwość straty finansowej. Skarżący ponadto nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez Sąd wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – poprzez np. przedłożenie stosownych dokumentów potwierdzających sytuację finansową skarżącego. Sąd podkreślił, że nakaz wykonania obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji podlega wykonaniu od momentu doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji z dnia 18 grudnia 2023 r. (doręczonej dnia 27 grudnia 2023 r.) której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem decyzja ta powinna była zostać wykonana na kilka miesięcy przed wniesieniem skargi, skoro organ I instancji wyznaczył na jej wykonanie 1 miesiąc. W aktach organu I i II instancji brak jest natomiast informacji wskazujących na to, żeby skarżący podjął jakiekolwiek działania w celu chociażby zabezpieczenia przedmiotowych obiektów budowlanych. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.sa. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2023 r., podczas gdy przesłanki takie istnieją, tj. wykonanie decyzji może spowodować współwłaścicielom lub użytkownikom obiektów 1-3 niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a ponadto: 1) nie zachodzi zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego, wobec czego nie zachodzi konflikt pomiędzy dobrem ekonomicznym, którego ochrony domaga się skarżący z innymi dobrami prawnie chronionymi, 2) skarżący nie miał obowiązku przedkładania dowodów w celu wykazania, iż wykonanie decyzji może spowodować współwłaścicielom lub użytkownikom obiektów 1-3 niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, 3) do wstrzymania wykonania decyzji nie jest konieczne jej wykonanie. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika więc, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Podkreślić trzeba, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Należy stwierdzić, że do stwierdzenia spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający sam fakt wskazania przez skarżącego na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie stanowią przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Zasadność wydanej decyzji będzie przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi. Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie to właśnie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby wywołać skutki, o jakich mowa w art. 61 § 1 3 P.p.s.a. Zaskarżoną decyzją organ budowlany nakazał bowiem wykonanie określonych robót budowlanych zabezpieczających. Nie ulega wątpliwości, że podstawą nałożenia określonych obowiązków było stwierdzenie przez organ nieprawidłowości, które mogą stwarzać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceniając wniosek w przedmiocie zastosowania środka ochrony tymczasowej sąd administracyjny winien kierować się przede wszystkim ochroną dóbr o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie, przyznając im pierwszeństwo przed względami ekonomicznymi podnoszonymi przez stronę skarżącą,. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu winien brać pod uwagę następstwa jego wykonania nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę. Wobec tego konieczność zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzkiego są, zdaniem Sądu, wartościami przewyższającymi interes skarżącego. Podkreślić trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji nakazująca stronie skarżącej wykonanie określonych zabezpieczeń została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. Celem decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest m.in. utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, jak i bezpieczeństwu mienia. Oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji Sąd winien kierować się przede wszystkim ochroną dobra o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie osób korzystających z obiektu budowlanego, przyznając im pierwszeństwo przed względami ekonomicznymi podnoszonymi przez skarżącego. Słusznie zatem kierując się tymi względami Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.