II OZ 579/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 143/18 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ze skargi Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic postanawia uchylić zaskarżone postanowienie

Postanowieniem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 143/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji), umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi Gminy P. (dalej Gmina albo Skarżąca) na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydane w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Postanowienie wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2017 roku, działając na podstawie 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 i z 2017 r. poz. 1389, dalej u.z.p.k.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu nadał ulicy "[...]", położonej w mieście P. nazwę "[...]". Zarządzenie zastępcze zostało doręczone Skarżącej 12 grudnia 2017 r. i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego [...] grudnia 2017 r. pod pozycją [...]. W dniu 5 stycznia 2018 r. nadana została do WSA, za pośrednictwem Wojewody, skarga Gminy na to zarządzenie zastępcze. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o rozstrzygnięcie o kosztach procesu. W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez: 1) błędne zastosowanie art. 6 ust. 2 u.z.p.k., wobec niewystąpienia określonych w nim przesłanek oraz przyjęcie, że obecnie funkcjonująca w mieście P. nazwa "[...]", nadana uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wraz z uzasadnieniem odnoszącym się do patrona ulicy – św. Walentego, obowiązującą w dniu wydania zarządzenia zastępczego, obowiązywała w dniu wejścia w życie u.p.z.k., 2) naruszenie art. 1 u.z.p.k. przez błędne przyjęcie, że nazwa 14 Lutego nadana dla ulicy położonej w mieście P. spełnia przesłanki określone w art. 1, w sytuacji gdy odnosi się ona do postaci św. Walentego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym i wniósł o oddalenie skargi Gminy. Uzasadniając wskazane postanowienie z dnia 21 marca 2018 r., WSA wskazał na wstępie, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie podlegało umorzeniu z powodu zmiany regulacji prawnych określających legitymację skargową Skarżącej. Skupiając uwagę na kwestiach temporalnych, sąd I instancji zwrócił uwagę, że u.z.p.k. weszła w życie dnia 2 września 2016 r. Kluczową regulacją omawianego aktu prawnego jest przepis, w myśl którego funkcjonujące w przestrzeni publicznej nazwy, w tym także między innymi nazwy ulic, nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Zarazem w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. zawarto przepisy przejściowe aktualizujące określone obowiązki jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, miał zmienić w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Termin, w którym jednostki samorządu terytorialnego były obowiązane, a zarazem uprawnione do przeprowadzenia procesu przeglądu i dokonania zmian nazewnictwa dostosowującego je do u.z.p.k. upłynął dnia 2 września 2017 r. Art. 6 ust. 2 przywołanej ustawy stanowi, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę spełniającą wymogi ustawowe, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął ku temu termin (wyznaczony prawem dla jednostek samorządu terytorialnego, ich związków oraz związków metropolitalnych). Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje po zasięgnięciu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 ustawy. W odniesieniu do tej opinii stosuje się odpowiednio art. 2 ust. 3 u.z.p.k., który stanowi że opinia przedstawiana jest nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu. W okolicznościach niniejszej sprawy powodem wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego z dnia [...] grudnia 2017 r. był fakt, że Gmina nie dokonała zmiany nazwy jednej z ulic określonej w zarządzeniu zastępczym jako ulica "14 Lutego", którą organ nadzoru uznał, pozyskawszy na potwierdzenie tego opinię Instytutu Pamięci Narodowej, za nazwę niezgodną z art. 1 ustawy. Gmina, zaskarżając zarządzenie zastępcze, powołała się na art. 6 ust. 4 ustawy w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym – u.s.g. W ocenie WSA, na datę wniesienia skargi wskazana przez Skarżącą podstawa jej wniesienia pozostawała usprawiedliwiona. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 4 ustawy, do zarządzeń zastępczych stosuje się odpowiednio art. 3 ust. 4 tej ustawy, a ten ostatni przepis odwołuje się między innymi do przepisów u.s.g. dotyczących zaskarżania rozstrzygnięć organu nadzorczego dotyczących gminy. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (tu odpowiednio zarządzenie zastępcze) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak stwierdził sąd I instancji, warunki uznania legitymacji skargowej Gminy zostały określone jednak jeszcze jednym przepisem. Otóż, dnia 7 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniająca u.z.p.k. (Dz. U. poz. 2495, dalej ustawą z 2017 r.), która w art. 1 pkt 3 dodaje do ustawy zmienianej dodatkowy warunek wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z dodanym do u.z.p.k. art. 6c "skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Z kolei art. 4 ustawy z 2017 r. stanowi, że nowe przepisy stosuje się także do spraw wszczętych i niezakończonych. Powyższe oznacza, że ustawodawca zdecydował się zmienić uwarunkowania procesowe związane z procedowaniem ze skargą na zarządzenia zastępcze wydane na podstawie przepisów u.z.p.k., z wyraźną intencją stosowania nowych regulacji do określonych w tej ustawie spraw wszczętych i niezakończonych. W ocenie Sądu, z treści uzasadnienia skargi nie wynika, by Gmina Piła przedstawiła okoliczności, które pozwalałyby, w świetle art. 6c u.z.p.k., uznać jej prawo do dalszego popierania skargi, w szczególności nie wskazała, że z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wykonać nakazu określonego w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. Zdaniem WSA, warunek określony w art. 6c u.z.p.k., wyrażający się w sformułowaniu "gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku" nie jest precyzyjny i może być on różnie interpretowany. W przekonaniu Sądu, art. 6c u.z.p.k. opiera się na założeniu podziału w czasie zadań i kompetencji dotyczących procesu usuwania nazewnictwa propagującego komunizm lub inny ustrój totalitarny pomiędzy samorząd terytorialny, a terenowy organ administracji rządowej. Proces ten leżał w gestii samorządu terytorialnego do 2 września 2017 r., natomiast w okresie przypadającym na kolejne 3 miesiące od tego dnia (z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3 u.z.p.k.) przekazany został przez ustawodawcę wojewodom. Zdaniem Sądu, takie założenie legło u podstaw ograniczenia przez art. 6c u.z.p.k. legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego (ich związków, względnie związków metropolitalnych) do sytuacji, w których zarządzenie zastępcze zostałoby wydane, pomimo że zainteresowana jednostka (związek, związek metropolitalny) z przyczyn niezależnych nie mogła przeprowadzić procesu z art. 6 ust. 1 u.z.p.k. na zasadzie pierwszeństwa przed wojewodą. Zdaniem Sądu, samo powołanie się na fakt, że Gmina stała na stanowisku, że na jej obszarze nie występuje nazewnictwo niezgodne z art. 1 u.z.p.k. nie otwiera możliwości złożenia, a po wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., popierania skargi na zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. W ocenie Sądu także podjęcie uchwały z [...] czerwca 2017 r. nadającej inne uzasadnienie dla nazwy ulicy 14 Lutego, które rzeczywiście nie mogłoby budzić negatywnych skojarzeń, nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 6c w zakresie "gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Niezależnie od powyższych wyjaśnień, Sąd rozważył, czy przepis przejściowy – art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., można rozumieć w ten sposób, że niweczy on skutek skargi już złożonej, która w momencie jej wniesienia była dopuszczalna. W odniesieniu do tej kwestii należy się odwołać do poglądu, w myśl którego na gruncie prawa procesowego nie istnieje właściwa prawu materialnemu (prawu podmiotowemu) zasada praw słusznie nabytych. Właśnie w opozycji do tej zasady jest konstruowana zasada aktualności przepisów prawa formalnego, która dopuszcza m.in. zmianę trybu (sposobu) postępowania w jego toku, łącznie z odbieraniem instancji nawet po wniesieniu środka zaskarżenia. W wypadku zmiany prawa procesowego, o dalszym przebiegu postępowania, uprawnieniach stron, zakresie środków zaskarżenia, sposobu ich rozpoznawania itd. często decyduje więc element czasu, a więc z punktu widzenia stron - element losowy. Skoro więc w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, wywołanego skargą, ustawodawca uzależnił legitymację jednostek samorządu terytorialnego do zaskarżenia zarządzeń zastępczych wydanych na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. od spełnienia określonych warunków, a Gmina P. tych warunków nie spełnia, to postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć postanowieniem. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania m.in., gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W zażaleniu z dnia 9 kwietnia 2018 r. Gmina P. zaskarżyła postanowienie z dnia 21 marca 2018 r. w całości zarzucając błędne zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6c u.z.p.k., wyrażone w uznaniu, że skarżąca utraciła legitymację skargową w trakcie prowadzonego postępowania, w konsekwencji czego prowadzone postępowanie należało umorzyć. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. W art. 1 ust. 1 u.z.p.k. ustawodawca przesądził, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu wyjaśniono, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Art. 6 u.z.p.k. stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4 u.z.p.k., zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2 ustawy). Zgodnie z dodanym z dniem 7 stycznia 2018 r. przepisem art. 6c u.z.p.k., skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zażalenie, wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji dotyczące zastosowania w tej sprawie art. 6c u.z.p.k. Z art. 4 ustawy z 2017 r. wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Rozważenia zatem wymaga, jak należy rozumieć pojęcie "sprawy zakończonej" i "sprawy niezakończonej" na gruncie przepisów tej ustawy, od tego bowiem zależy ocena, czy w badanej sprawie zaszła bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem. W ocenie NSA, za "sprawę zakończoną" należy uznać sprawę, w której zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, które jest wynikiem postępowania przed organem nadzoru. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego kończy postępowanie przed organem nadzoru, zaś wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera kolejny etap postępowania, tj. postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Interpretacja przepisu przejściowego art. 4 ustawy z 2017 r. w związku z art. 6c u.z.p.k., zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej zgodnie z art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy z 2017 r., zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Stąd też w ocenie NSA, nowelizacja ustawy o zakazie propagowania komunizmu i zawarty w art. 6c przepis regulujący dopuszczalność wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze dotyczy spraw niezakończonych, a więc tych, w których postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, ale przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie zostało wydane zarządzenie zastępcze. Przekładając powyższe rozważania prawne na realia rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało [...] grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z 2017 r. Z tego powodu w sprawie nie miał zastosowania dodatkowy warunek dopuszczalności skargi gminy na zarządzenie zastępcze wojewody określony w art. 6c u.z.p.k. W konsekwencji skarżąca gmina nie była zobligowana wykazać, że brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.z.p.k., wynikał z przyczyn od niej niezależnych. Gmina zatem nie utraciła prawa do popierania skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 12 grudnia 2017 r. i nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe. Wskazać przy tym należy, że kwestia stosowania przepisów przejściowych ustawy z 2017 r. była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. II OZ 525/18), które należy w pełni zaakceptować. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.