II OZ 570/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2026 r., sygn. II SA/Gd 179/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2025 r. nr WOP.7721.150.2025.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 27 marca 2026 r., sygn. II SA/Gd 179/26, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "spółka", "skarżąca") na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 17 grudnia 2025 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu Sąd podał, że w skardze na powołaną decyzję skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że w przypadku braku wstrzymania wydanych w sprawie decyzji powstanie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem spółki wykonanie decyzji będzie bowiem skutkować koniecznością przywrócenia przez nią nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, do stanu sprzed wykonania wiaty. W rezultacie zostanie zniweczony cały dotychczasowy, znaczący nakład pracy, czasu i środków włożony przez skarżącą w wykonanie tej konstrukcji. Podniesiono, że w hipotetycznej sytuacji, w której w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego spółka doprowadziłaby do uchylenia nakazu rozbiórki, powyższe skutki byłyby trudne do odwrócenia, gdyż byłaby ona zmuszona wykonać w tym celu ponownie, na własny koszt, podobną konstrukcję. Skarżąca argumentowała również, że zważywszy na trwający od dłuższego czasu ogólny wzrost poziomu cen w gospodarce, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością należy założyć, iż odtworzenie obecnego stanu rzeczy wiązałoby się dla spółki z poniesieniem znacznie większych wydatków aniżeli miało to miejsce w przypadku wykonania takiej samej konstrukcji za pierwszym razem. W konsekwencji, odbudowując przedmiotową wiatę skarżąca poniosłaby znaczną szkodę. Ponadto wskazano, że rozbiórka wiaty spowoduje pogorszenie warunków sanitarnych na terenie nieruchomości i jednocześnie obniży estetykę otoczenia w centrum S. oraz utrudni spółce wypełnianie obowiązków prawnych związanych z prowadzeniem działalności gastronomicznej, w szczególności w zakresie utrzymania czystości i porządku. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanym wniosku spółka nie uprawdopodobniła przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej "p.p.s.a."). Zdaniem WSA, skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych okoliczności i dokumentów obrazujących jej sytuację finansową, ani szacunków dotyczących kosztów rozbiórki, co uniemożliwiło Sądowi konfrontację przewidywanych kosztów wykonania zaskarżonej decyzji z jej możliwościami finansowymi. Wyjaśniono, że wprawdzie przeprowadzenie nakazanej przez organ rozbiórki może wiązać się z poniesieniem nakładów finansowych związanych z robocizną, przeniesieniem bądź zmagazynowaniem przedmiotu rozbiórki, lecz nie oznacza to automatycznie, że mamy do czynienia ze szkodą o charakterze znacznym. Tym samym, w ocenie Sądu, tylko odniesienie ewentualnych kosztów związanych z wykonaniem decyzji rozbiórkowej, choćby wskazanych szacunkowo, do sytuacji majątkowej strony zobowiązanej poprzez wskazanie jej dochodów, czy też kosztów działalności, może zobrazować, czy faktycznie ewentualna szkoda będzie miała charakter znaczny. Dopiero zatem przedstawienie przez spółkę realnych kosztów rozbiórki oraz swojej sytuacji majątkowej, która wskazywałaby, że poniesienie kosztów groziłoby utratą środków utrzymania, uzasadniałoby twierdzenie, że zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec tego Sąd stwierdził, że nie znając sytuacji majątkowej skarżącej nie mógł z urzędu założyć, że ich poniesienie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Sądu, zaskarżają je w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. - przez jego błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie oraz błędną subsumpcję, polegające na całkowitym pominięciu charakteru nakazu rozbiórki jako czynności wywołującej nieodwracalne skutki faktyczne, mimo przyjęcia w uzasadnieniu ogólnej tezy o nieodwracalności tego rodzaju ingerencji, a nadto: 1) nienależytym uwzględnieniu okoliczności wskazujących na nieodwracalny charakter rozbiórki wiaty jako obiektu budowlanego, a w konsekwencji na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy wykonanie nakazu rozbiórki nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków, mimo że z samej istoty rozbiórki obiektu budowlanego wynika trwałe unicestwienie istniejącej substancji materialnej obiektu - co w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi klasyczną przesłankę zastosowania ochrony tymczasowej - i mimo że wykonanie nakazu przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy może uczynić późniejszą ochronę sądową iluzoryczną, a tym samym prowadzi do faktycznego wyprzedzenia kontroli sądowej; 2) błędnym zastosowaniu standardu dowodowego właściwego dla spraw o charakterze pieniężnym - polegającym na wymaganiu od skarżącej przedstawienia rozbudowanej dokumentacji finansowej, zestawień kosztowych, danych o sytuacji majątkowej oraz przychodach i wydatkach spółki - w odniesieniu do sprawy dotyczącej fizycznej, faktycznej i nieodwracalnej czynności rozbiórki obiektu budowlanego, z jednoczesnym pominięciem, że skutki rozbiórki mają charakter przede wszystkim faktyczny, organizacyjny i funkcjonalny, a ich ocena jest niezależna od bieżącej kondycji finansowej skarżącej; 3) wadliwym zawężeniu pojęcia "znacznej szkody" wyłącznie do utraty siedziby lub właściwego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej spółki, z pominięciem, że sporna wiata stanowi infrastrukturę sanitarno-porządkową niezbędną do prawidłowego prowadzenia działalności gastronomicznej, w tym do realizacji ustawowych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i właściwej segregacji odpadów, a jej rozbiórka spowoduje konkretne, wymierne negatywne skutki organizacyjne oraz narazi skarżącą na dalsze konsekwencje publicznoprawne, w tym ryzyko sankcji administracyjnych; 4) braku należytego wyważenia interesu skarżącej i interesu publicznego przez całkowite pominięcie w uzasadnieniu postanowienia okoliczności, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozpoznania skargi nie zagraża żadnym dobrom prawnie chronionym, nie narusza interesu publicznego, nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi ani mienia, nie powoduje szkód w środowisku i nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla podmiotów trzecich - podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga wyważenia racji obu stron postępowania z uwzględnieniem zasady proporcjonalności; 5) pominięciu funkcji instytucji wstrzymania wykonania aktu, której celem jest zapobieżenie powstaniu nieodwracalnych skutków faktycznych przed zakończeniem kontroli sądowej, i sprowadzeniu tej instytucji wyłącznie do ochrony przed skutkami finansowymi. 2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. - przez nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, polegające na: 1) skoncentrowaniu się przez Sąd I instancji na ocenie sytuacji majątkowej skarżącej oraz wymaganiu wykazania danych finansowych, przy jednoczesnym pominięciu charakteru nakazu rozbiórki jako obowiązku o skutkach faktycznych i nieodwracalnych; 2) braku odniesienia się do zasadniczego argumentu skarżącej dotyczącego nieodwracalnego charakteru rozbiórki, stanowiącego istotę przesłanki "trudnych do odwrócenia skutków" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.; 3) zastąpieniu oceny rzeczywistych skutków wykonania decyzji rozważaniami dotyczącymi zdolności skarżącej do poniesienia kosztów jej wykonania, co doprowadziło do pominięcia istoty sprawy; 4) braku wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku, w szczególności funkcji spornej wiaty oraz skutków jej usunięcia dla prowadzonej działalności gospodarczej. 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, polegające na braku należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, w szczególności niewskazaniu, dlaczego - mimo przyjęcia w uzasadnieniu ogólnej tezy o nieodwracalnym charakterze rozbiórki obiektu budowlanego - Sąd odmówił jej zastosowania w realiach niniejszej sprawy, pominięciu odniesienia się do istotnych argumentów skarżącej, w tym dotyczących nieodwracalnego charakteru rozbiórki, funkcji spornej wiaty oraz skutków jej usunięcia dla prowadzonej działalności gospodarczej, posłużeniu się argumentacją o charakterze ogólnym i schematycznym, bez jej odniesienia do konkretnych okoliczności sprawy, co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu i przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej, a także braku spójności i wewnętrznej konsekwencji uzasadnienia, przejawiającej się w przyjęciu określonych założeń interpretacyjnych przy jednoczesnym ich faktycznym niezastosowaniu do oceny sprawy; 4. naruszeniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. - przez przyjęcie wykładni prowadzącej do iluzoryczności prawa do sądu, polegającej na dopuszczeniu wykonania nakazu rozbiórki przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, co pozbawia skarżącą realnej i efektywnej ochrony tymczasowej oraz prowadzi do sytuacji, w której ewentualne późniejsze uwzględnienie skargi pozostaje pozbawione praktycznego znaczenia. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Podkreślono, w szczególności że wykonanie nakazu rozbiórki w obecnym stadium sprawy oznaczałoby dla spółki dodatkowe, nieplanowane i istotne obciążenie finansowe. Skarżąca musiałaby bowiem najpierw ponieść koszt rozbiórki i usunięcia elementów konstrukcyjnych, a następnie w razie uwzględnienia skargi ponownie sfinansować odbudowę infrastruktury pełniącej tę samą funkcję. Wskazano również, że wykonanie nakazu rozbiórki przed prawomocnym zakończeniem sprawy prowadzi do faktycznego wyprzedzenia kontroli sądowej i może uczynić późniejszą ochronę sądową pozbawioną realnego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia przy tym wymaga, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Twierdzenia zawarte we wniosku powinny być natomiast poparte dokumentami źródłowymi, które pozwalają na weryfikację okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że decyzja nakazująca rozbiórkę w przypadku jej wykonania, a następnie ewentualnego uchylenia przez sąd, jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które może spowodować wyrządzenie stronie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki (tak: postanowienia NSA o sygn.: II OZ 137/25, II OSK 2563/16, II OZ 118/11, II OZ 1040/09, II OZ 202/08). Powyższe jednakże nie oznacza, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę podlega, niejako "automatycznie", wstrzymaniu w postępowaniu sądowym. Dlatego też w każdym przypadku, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, zobowiązany jest ocenić skutki wykonania rozbiórki zarówno z punktu widzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym szkoda wynikająca z wykonania rozbiórki, aby mogła stanowić usprawiedliwioną podstawę do uwzględnienia wniosku w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi mieć charakter "znaczny". Przewidziana w danym przepisie ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji (tak: postanowienie NSA o sygn. II OZ 237/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Wniosek ten zawierał bowiem jedynie ogólnikowe twierdzenia, uniemożliwiające ocenę, czy wykonanie nakazanego obowiązku wiązać się będzie dla skarżącej z nadmiernymi kosztami, a tym samym, czy zachodzi w tej sytuacji niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ocena wszak wystąpienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej musi być zindywidualizowana i nie może abstrahować od aktualnej sytuacji skarżącej. Nie znając sytuacji majątkowej spółki, jak i szacunkowych kosztów rozbiórki, nie sposób było więc założyć, że wykonanie rozbiórki przedmiotowej wiaty spowoduje zagrożenie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W samym zażaleniu nie zawarto natomiast argumentacji, która mogłaby przyjęte w danym zakresie stanowisko zmienić. Spółka nie przedstawiła swojej sytuacji materialnej ani nie poparła jej odpowiednią dokumentacją. W warunkach tych ocena zaistnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie nie była zatem możliwa. Skarżąca swoją argumentację w zażaleniu skupiła na przyjęciu przez Sąd I instancji błędnego zastosowaniu standardu dowodowego właściwego dla spraw o charakterze pieniężnych, sprowadzając istotę niniejszego postępowania do oczywistości zaistnienia przesłanki trudnych do odwrócenia skutków z uwagi na przedmiot postępowania jakim jest rozbiórka obiektu budowlanego. Z takim rozumowaniem nie sposób się jednak zgodzić. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji zastosowanie ochrony tymczasowej nie ma charakteru automatycznego. O ile można zgodzić się ze skarżącą, że wykonanie rozbiórki powoduje powstanie szkody, to podkreślić należy, że szkoda ta, aby mogła stanowić usprawiedliwioną podstawę do uwzględnienia wniosku, musi mieć charakter "znaczny". Powoduje to, że wykazanie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga odwołania się do konkretnych uwarunkowań podjętego przez organ nadzoru budowlanego działania, które powinny odnosić się zarówno do sytuacji osobistej i majątkowej adresata nakazu, jak i uwzględniać następstwa odstąpienia od bezzwłocznego wyegzekwowania przeprowadzenia robót rozbiórkowych. Poprawne jest stwierdzenie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie wniosku rozpoznanego przez ten Sąd okoliczności takich nie zawierało. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd, natomiast przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Ponadto podkreślenia wymaga, że uzyskanie niezgodnego z oczekiwaniami strony rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie skutkuje tym, że strona została pozbawiona konstytucyjnego prawa do sądu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.