II OZ 560/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 328/23 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 2 stycznia 2023 r., nr Rep.2802/ZP/22 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. 2

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 328/23 odmówił B. D. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jego skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 2 stycznia 2023 r., nr Rep.2802/ZP/22 w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd wskazał, że B. D. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 2 stycznia 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wyznaczeniu punktu zbierania (magazynowania) odpadów obojętnych (budowlanych) na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...], zawarł m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że utrzymanie w mocy przedmiotowych decyzji skutkować będzie przystąpieniem przez inwestora do składowania odpadów w ogromnej ilości. Wskazał, że postępowania sądowoadministracyjne trwają ponad 2 lata, tymczasem postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę nie trwa dłużej niż pół roku, a w tym czasie na nieruchomość będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji zostanie zwiezione 12 100 ton odpadów, które po rozdrobnieniu zostaną zmieszane z gruntem. Ich usunięcie będzie praktycznie niemożliwe. Natomiast skarżący i mieszkańcy nieruchomości skarżącego będą zmuszeni znosić immisje, w tym hałas, brud i pył, generowane przez ciągniki siodłowe i ciężarówki przejeżdżające pod domem oraz ciężką kruszarkę. To z kolei spowoduje nieodwracalne straty w ich zdrowiu. Skarżący podniósł, że codzienne wdychanie pyłu i kurzu powoduje nieodwracalne zmiany w układzie oddechowym, bowiem pylica jest chorobą nieuleczalną, zaś codzienny intensywny hałas przekraczający przyjęte normy dla lokali mieszkalnych powoduje stres i rozdrażnienie. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, brak wstrzymania wykonalności decyzji spowoduje nieodwracalność ich skutków zarówno dla skarżącego, jak i dla środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarżący nie uzasadnił w sposób dostateczny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie wskazano bowiem okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). Skarżący w złożonym wniosku podniósł, że brak wstrzymania wykonalności decyzji spowoduje nieodwracalność ich skutków zarówno dla skarżącego, jak i dla środowiska ze względu na immisje, w tym hałas, brud i pył, generowane przez ciągniki siodłowe i ciężarówki przejeżdżające pod domem skarżącego oraz ciężką kruszarkę. Podkreślił, że codzienne wdychanie pyłu i kurzu spowoduje nieodwracalne zmiany w układzie oddechowym, wskazując na chorobę zwaną pylicą. Sąd wskazał, że możliwość wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków przez wydanie danego aktu musi być realna i poparta rzeczowymi dowodami źródłowymi. Strona na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. Brak wskazania tej szkody i jej uprawdopodobnienia uniemożliwia pozytywną ocenę wniosku (por. postanowienia NSA: z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GZ 50/14 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 498/12, dostępne w CBOSA). Sąd dodał, że przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanego aktu. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 250/14, LEX nr 1447295). Jednocześnie Sąd podkreślił, że przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonego aktu, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jego wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnego aktu, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1548/2018, LEX nr 2513909). Ponadto Sąd wskazał, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09, dostępne CBOSA). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nast.). Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania, bowiem stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, lecz w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał jaka szkoda i to w rozmiarze znacznym może powstać na skutek wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem sam fakt, że skarżona decyzja może być następnie podstawą do wydania innego aktu administracyjnego nie oznacza, że zachodzi trudny do odwrócenia skutek prawny, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują środki prawne do zweryfikowania takich rozstrzygnięć. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszy etap realizacji inwestycji, który ma na celu m.in. ustalenie, czy planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na danym terenie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Łd 922/10, LEX nr 953617). W tym stanie Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest zasadny. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając: 1) Nieuzasadnione przyjęcie przez WSA, że skarżący nie wykazał przesłanek pozytywnych wstrzymania decyzji przez brak poparcia wniosku dowodami, podczas gdy wszystkie wnioski dowodowe skarżącego, w szczególności dowody osobowe, dowody specjalistyczne (faktyczne zwrócenie się przez organ m.in. Inspektoratu Ochrony Środowiska, a nie fikcyjne "uzgodnienie" przez przemilczenie) zostały oddalone przez organ, a tym samym skarżącemu odebrano całkowicie możliwość przedstawienia dowodów na poparcie wniosku czy naruszono prawo strony; 2) Pominięcie przez WSA, że odwrócenie skutków decyzji, tj. zgromadzenie przez czas trwania postępowania skargowego znacznie ponad 12 tysięcy ton odpadów (12 milionów kilogramów), które po zakopaniu w gruncie a tym samym zmieszaniu z gruntem będą praktycznie nie do usunięcia (trudne do usunięcia a wręcz nieodwracalne sutki wydania decyzji) - co wypełnia przesłankę pozytywną z art. 61 § 3 p.p.s.a.; 3) Pominięcie przez WSA, że brak wstrzymania decyzji skutkować będzie niemal automatycznym wydaniem kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę przy wydawaniu którego organy administracji publicznej nie uwzględniają właścicieli nieruchomości sąsiednich jako stron postępowania, a tym rzeczywistym ryzykiem naruszenia praw skarżącego do kwestionowania kolejnych decyzji wydanych na podstawie zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 4) Nieuzasadnionym przyjęciem przez WSA, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem podlegającym wstrzymaniu i tym samym za przyjęciem poprzedniej linii orzeczniczej, podczas gdy obecna linia orzecznicza skłania się za poglądem, że taki akt podlega wstrzymaniu m.in. a. z powodu faktu, że decyzja narusza prawa skarżącego jako podmiotu, który jest zobowiązany do znoszenia zmiany przeznaczenia nieruchomości na której dopuszczono inwestycję; b. udziela wnioskodawcy prawo do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości z jednoczesnym prawem do wymuszenia na nieruchomościach sąsiednich znoszenia zmienionego sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w trybie autokontroli przez WSA, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego prowadzenia postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłat skarbowych od pełnomocnictw, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać należy, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno - budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie przesądza, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę. W konsekwencji uznać należy, że w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić zatem należy, że zasadnie Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.