II OZ 55/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 710/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr 848/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie. Gmina T. za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr 848/2022 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 30 czerwca 2022 r., nr 276/2022, w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych. W skardze pełnomocnik skarżącego wniósł o wstrzymanie wykonania "zaskarżonej decyzji/zaskarżonych decyzji". Uzasadniając powyższy wniosek pełnomocnik wyjaśnił, że wykonanie tych decyzji wiąże się z koniecznością zlecenia za wynagrodzeniem osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje zaprojektowania, a następnie wykonania robót budowlanych. Okoliczność ta, według pełnomocnika, spowoduje istotne konsekwencje finansowe w majątku strony skarżącej, w czym strona upatruje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślono, że wykonanie nakazanych przez organy czynności przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez WSA spowoduje, że późniejsze orzeczenie w niniejszej kwestii stanie się praktycznie bezprzedmiotowe, gdyż kwestionowane przez skarżącą obowiązki zostaną już zrealizowane, a koszty ich realizacji zostaną poniesione i nie będzie można ich w żaden sposób odzyskać. Ponadto wskazano, że decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi wadami godzącymi w podstawowe gwarancje procesowe strony. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała możliwości wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania, a dokładniej, nie uzasadniła wystarczająco, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Strona wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o jej wadliwość i konieczność poniesienia kosztów wykonania w przypadku wykonania działań, do których została zobowiązana rzeczonym aktem. Nie przedstawiono zaś skonkretyzowanych argumentów uprawdopodobniających wystąpienie którejkolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek ochrony tymczasowej. Tymczasem, aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Muszą to być przy tym okoliczności zobiektywizowane i potwierdzone sytuacją rzeczywistą. Ponadto, zawarte we wniosku wywody powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco okoliczności obrazujących sytuację faktyczną wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku nie stanowi wymogu formalnego, lecz jego materialno-prawną argumentację. Z tego też względu, jego treść nie podlega badaniu pod względem formalnym i ewentualnemu wezwaniu do jego uzupełnienia. Podlega natomiast ocenie z punktu widzenia zasadności wniosku. Przywoływane we wniosku koszty jakie zostaną poniesione przez stronę w wyniku wykonania decyzji nie zostały w żaden sposób wykazane. Strona nie przedstawiła wysokości kosztów ani własnej sytuacji materialnej, co pozwoliłoby ocenić, czy skutki wykonania decyzji będą trudne do odwrócenia lub zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody stronie skarżącej. Sąd wskazał ponadto, że ewentualne kwalifikowane wady decyzji nie mogą być przedmiotem oceny przez Sąd w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ocena legalności, zasadności i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji będzie bowiem przedmiotem dalszego postępowania w sprawie ze skargi strony skarżącej. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że konsekwencją wydania zaskarżonej decyzji jest obowiązek zaprojektowania, a następnie wykonania przez skarżącą robót budowlanych polegających na budowie zjazdu z drogi publicznej do działki nr [...] i [...], obręb T. Skarżąca nie jest w stanie określić kosztów powyższej inwestycji, ponieważ w aktualnej sytuacji politycznej i gospodarczej nie sposób jest przewidzieć, jak będą się kształtować - nawet w okresie najbliższych kilku miesięcy - koszty robocizny oraz materiałów niezbędnych do jej realizacji. Niewątpliwym jednak jest, że zbudowanie zjazdu z drogi publicznej na działkę prywatną spowoduje nieodwracalne skutki - po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca nie dokona przecież rozbiórki wybudowanego zjazdu ani nie będzie mogła dochodzić zwrotu kosztów jego wykonania od właściciela działki, do której zjazd ma prowadzić i który - w ocenie skarżącej - zgodnie z przepisami prawa powinien wybudować zjazd na własny koszt. Ponadto wskazała, że art. 61 § 3 P.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca nie uzasadniła wystarczająco, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o jej wadliwość i konieczność poniesienia kosztów wykonania w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiła skonkretyzowanych argumentów uprawdopodobniających wystąpienie którejkolwiek z przesłanek ochrony tymczasowej. Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Takie uzasadnienie skarżąca przedstawiła w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w postępowaniu zażaleniowym istnieje możliwość orzekania reformatoryjnego, na podstawie materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie tego postępowania. Możliwość taką dostrzegano w piśmiennictwie i orzecznictwie na tle poprzedniego brzmienia art. 188 P.p.s.a. Uznawano, że zdanie drugie art. 188 P.p.s.a., wiążące Sąd drugiej instancji stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym orzeczeniu, nie miało zastosowania w postępowaniu zażaleniowym. Wskazywano, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w zakresie dopuszczonym przez art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 P.p.s.a. Podkreślano, że ma to szczególne znaczenie przy rozpatrywaniu zażaleń dotyczących prawa pomocy lub kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego (zob. teza 6 (w:) Komentarz do art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Gruszczyński, A. Kabat, LEX 2013 i powołany tam: R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 71-72; postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 269/16). Pogląd ten należy tym bardziej wyrazić na tle obecnego brzmienia art. 188 P.p.s.a., poszerzającego zakres reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. W obecnym stanie prawnym, rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu zażaleniowym powinny co do zasady mieć charakter reformatoryjny (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WK 2016, teza 5 do art. 197). Ponadto wskazać trzeba, że słuszne jest spostrzeżenie skarżącej zawarte w zażaleniu, że okoliczności w których strona upatruje wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie (por. postanowienia NSA z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 145/12, LEX nr 1116183 i z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II FZ 711/11, LEX nr 1070169). Argumentacja skarżącej przedstawiona w zażaleniu jest przekonująca. Wskazać trzeba, że wykonanie decyzji nakazującej realizację określonych robót budowlanych może rodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualna szkoda poniesiona wskutek wykonania określonych robót budowlanych wiąże się przede wszystkim z utratą nakładów finansowych poniesionych na realizację robót budowlanych, ale także ze znacznym (o ile w ogóle czasami możliwym) utrudnieniem w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego. W sprawach budowlanych, w których zazwyczaj chodzi o budowę lub rozbiórkę obiektu, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są, co do zasady, nieuniknione (por. postanowienia NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 1382/11; z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 385/12; z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II OZ 863/12 oraz z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 29/13; dostępne w CBOSA). Mając na względzie argumentację zawartą zażaleniu, uznać trzeba, że skarżąca wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak również spowodowania niemożliwych, a przynajmniej trudnych do przezwyciężenia skutków przed rozpoznaniem wniesionej skargi, a zatem zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.