II OZ 538/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1077/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 18 lipca 2023 r., nr SKO-4212/118/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1077/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu wniosku M. H. (dalej jako skarżący lub wnioskodawca) o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 18 lipca 2023 r., nr SKO-4212/118/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie rowu melioracyjnego na terenie działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] w granicach wskazanych w załączniku nr 1 do decyzji, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej P.p.s.a.) stwierdził, że przesłanką niezbędną do przyznania ochrony tymczasowej jest także możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek. Wstrzymanie wykonania jest bowiem bezprzedmiotowe, gdy decyzja nie podlega w ogóle wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy określonego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy właściwy organ stwierdza istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego w aspekcie dopuszczalności oznaczonego rodzaju zagospodarowania terenu, decyzja tego typu nie wymaga wykonania. Wyznacza ona bowiem sposób zagospodarowania terenu, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany jego zagospodarowania, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę - to sama w sobie co do zasady nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Do takich skutków nie można bowiem zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód przez właściwe organy administracyjne. Sąd zauważył, że jak wynika z treści art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy sama w sobie na ogół nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., gdyż takie mogą wystąpić jedynie wskutek przystąpienia do wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. Na podstawie tak postawionego zarzutu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Skarżący w uzasadnieniu zażalenia stwierdza, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. We wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosił on, że brak wstrzymania decyzji spowoduje nieodwołalne szkody, w szczególności dla terenów objętych parkiem krajobrazowym, którego jakakolwiek ochrona przez wydaną decyzję, staje się z chwilą jej uprawomocnienia iluzoryczna. Przedmiotowa wykonalna decyzja, może doprowadzić na dalszym etapie, w tym na etapie decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę, do braku jakiegokolwiek znaczenia ewentualnego uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, skoro ubiegający się o pozwolenia będzie dysponował już "podkładką" w postaci wydanej decyzji. W przypadku, w którym wydanie wyroku nastąpi po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, to brak jest bezpośredniego, automatycznego wpływu wyroku na byt prawny tej decyzji. Do czasu, w którym nie zostanie decyzja o pozwoleniu na budowę wyeliminowana z obrotu prawnego, jest wiążąca i zasadniczo stanowi ważną podstawę legalnego prowadzenia robót budowlanych. Nie można też zapominać o skutkach zakończenia inwestycji do czasu uchylenia pozwolenia na budowę. Wydanie nieprawidłowej decyzji o warunkach zabudowy i brak wstrzymania jej wykonania do czasu definitywnego rozstrzygnięcia sporu dotyczącego jej ważności, może doprowadzić do wywołania trudnych do odwrócenia skutków. Nic nie zmieni fakt, że szczegóły zostaną jeszcze doprecyzowane w pozwoleniu na budowę jak to podkreślił WSA. Oczywistym jest, że nie ustala się bez powodu warunków zabudowy tj. nie byłoby potrzeby wydania, czy wystąpienia o taką decyzję, gdyby nie było zamiaru budowy i przebudowy, a takowa decyzja przedmiotowe umożliwia. W ocenie skarżącego, dla zagospodarowania rowu melioracyjnego (zasypania) decyzja o warunkach zabudowy staje się w zasadzie wystarczającą (choć wątpliwą pod względem prawnym) drogą by ominąć czynnik sąsiedzki i społeczny przy przebudowie rowu melioracyjnego. W przedmiocie urządzenia rowu melioracyjnego nie ma generalnie pozwolenia na budowę. Zgodnie jednak z prawem wodnym urządzenia takie mogą być wykonane przez podmiot zamierzający odnosić korzyści z projektowanych lub wykonywanych urządzeń wodnych lub na którego korzystnie wpływa wykonanie urządzenia melioracyjnego. Dodatkowo na podstawie art. 396 ust. 1 pkt. 7 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać decyzji o warunkach zabudowy. W powyższej sytuacji wykonalność przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, może zatem rozszerzać prawo osoby uprawnionej do ubiegania się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W tych z kolei okolicznościach wykonalność decyzji o warunkach zabudowy wywiera wpływ na prawa i obowiązki podmiotu korzystającego z takich urządzeń wodnych, czy znajdującego się w sferze ich oddziaływania, zmienia uprawnienia podmiotu będącego właścicielem gruntu z urządzeniem melioracyjnym lub wodnym do wykonania urządzeń a także wpływa na prawa korzystających z tych urządzeń melioracyjnych poprzez ich korzystny wpływ na ich grunt. Wydanie takiej decyzji o warunkach zabudowy może więc zamykać uprawnienia podmiotu do skorzystania z tych wykonywanych urządzeń i ograniczać ich korzystny wpływ na grunt, choćby tylko znajdujący w sferze oddziaływania, przez to wpływać na prawa korzystającego do wystąpienia o pozwolenie wodnoprawne, czy też na już wydane takie pozwolenia. Z powyższych względów wykonalna decyzja o warunkach zabudowy może negatywnie wpływać na warunki pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku omawianego terenu wydanie decyzji o warunkach zabudowy, poprzez zasypanie rowu melioracyjnego może wywołać w sytuacji, w której omawiany teren leży na obszarze parku krajobrazowego nieodwołanie negatywne, katastrofalne skutki dla tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący niezasadnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji odmawiające uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie rowu melioracyjnego na terenie działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] w granicach wskazanych w załączniku nr 1 do decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie przez Sąd I instancji. Sąd ten prawidłowo uznał, że charakter decyzji o warunkach zabudowy przesądza o tym, że akt ten nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania a zatem nie jest możliwe wstrzymanie jego wykonania. W istocie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy określonego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Skoro decyzja o warunkach zabudowy określa faktyczne i prawne ramy dopuszczalnego dla danego terenu zagospodarowania ale do takiego zagospodarowania sama w sobie, bezpośrednio nie prowadzi bowiem nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, to nie jest aktem, który podlega wstrzymaniu wykonania. Jest wyłącznie stwierdzeniem czy planowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu (w tej sprawie rów melioracyjny na terenie działek nr ew. [...] i [...], obręb [...]) jest zgodny z dotychczasowym zagospodarowaniem i jakie wymogi powinny zostać spełnione by planowana inwestycja mogła powstać. Inwestor dostaje w istpcie wytyczne dla zagospodarowania terenu w planowany przez siebie sposób. Decyzja ta nie przesądza o zgodzie na realizację takiej inwestycji, stanowi jednak niezbędny w procesie inwestycyjnym wyraz zgody organu na planowane zainwestowanie i podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Wobec tego decyzja ta sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., gdyż takie mogą wystąpić jedynie wskutek przystąpienia do wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący dostrzega zagrożenie w wydaniu tej decyzji dla istniejącego terenu parku krajobrazowego w sytuacji kiedy decyzja o warunkach zabudowy nie zostanie wstrzymana a inwestor przed rozpatrzeniem skargi na tę decyzję przez Sąd i stwierdzeniem jej wadliwości, uzyska na jej podstawie pozwolenie na budowę. Skarżący uważa, że wyrok zapadły w niniejszej sprawie nie będzie miał bezpośredniego, automatycznego wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na budowę. Do czasu, w którym nie zostanie decyzja o pozwoleniu na budowę wyeliminowana z obrotu prawnego, będzie, zdaniem skarżącego, wiążąca i zasadniczo stanowić będzie ważną podstawę legalnego prowadzenia robót budowlanych. Wobec tego inwestycja będzie wywoływać skutki do czasu uchylenia pozwolenia na budowę. Wskazuje, że wydanie nieprawidłowej decyzji o warunkach zabudowy i brak wstrzymania jej wykonania do czasu definitywnego rozstrzygnięcia sporu dotyczącego jej ważności, może doprowadzić do wywołania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie NSA, skarżący dostrzega zagrożenie w samym istnieniu zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy gdyż umożliwia ona formalnie wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jednak należy zaznaczyć, że okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi niezbędny element przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę nie stanowi o tym, że jej wykonanie wywołuje zagrożenia dla jej adresatów, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Umożliwienie procedowania inwestycji poprzez umożliwienie inwestorowi wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie jest okolicznością, którą należy uznać za wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, które może prowadzić do wystąpienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Zgoła czym innym od wykonania (doprowadzenie do stanu z jej rozstrzygnięcia) jest powiązanie proceduralne występujące pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a decyzją o pozwoleniu na budowę. Wykonanie zakłada podjęcie określonych działań lub powstrzymanie się od ich dokonania a decyzja o warunkach zabudowy potwierdza tylko możliwy na danym terenie sposób jego zagospodarowania w tym w sposób planowany przez inwestora wskazując warunki tego zagospodarowania. Istnienie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestycja może być realizowana. To od woli inwestora zależy czy na warunkach w niej określonych wystąpi o decyzję o pozwoleniu na budowę. Wykonanie decyzji to spowodowanie stanu rzeczy określonego w jej rozstrzygnięciu. Samo wskazanie wymogów zagospodarowania dla powstania rowu melioracyjnego nie powoduje, że rów ten powstanie aby do tego doszło muszą zostać wydane dalsze akty (decyzja o pozwoleniu na budowę) lub zaistnieć milcząca zgoda organu budowlanego (brak sprzeciwu organu odnośnie zgłoszenia), zatem nie ma bezpośredniego związku między wykonaniem decyzji o warunkach zabudowy a zagrożeniem, że dana inwestycja powstanie. Takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu i może być wówczas przedmiotem kontroli Sądu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy terenu z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu nie ma cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 P.p.s.a. Należy podkreślić, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków musi być bezpośrednio związane z wykonywaniem zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie związek taki nie występuje. Możliwość realizacji inwestycji na danym terenie, w tym przypadku powstanie rowu melioracyjnego na terenie parku krajobrazowego z czym skarżący wiąże negatywne skutki dla środowiska, wynikać może jedynie z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Skutki ewentualnej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący będzie mógł zwalczać jedynie w postępowaniu w sprawie wydania tejże decyzji. Skarżący podstaw wstrzymania decyzji o warunkach zabudowy upatruje w "zagrożeniu" własnych interesów jako podmiotu korzystającego z urządzenia melioracji wodnych jakim są rowy melioracyjne oraz w tym, że decyzja ta umożliwia wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowów. Stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 14 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji SKO) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: obiektów budowlanych będących urządzeniami melioracji wodnych. Przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (art. 16 ust. 65 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne Dz. U. z 2022 r., poz. 2625). Zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Wydawane pozwolenie wodnoprawne powinno być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy dla tej inwestycji (art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego). W myśl art. 399 ust. 1 i 2 tej ustawy wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli: 1. projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8; 2. projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków (ust. 2). Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy warunkuje wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy rowu melioracyjnego i naruszenie jej postanowień prowadzi do odmowy wydanie takiego pozwolenia. Zatem jeśli na skutek skargi złożonej w niniejszej sprawie okaże się, że decyzja zostanie uchylona to konsekwencją tego będzie odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a gdy te zostało wydane i wykonano urządzenie wodne niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym (np. brak decyzji o warunkach zabudowy z którą pozwolenia wodne ma być zgodne), to zaistnieje podstawa do jego cofnięcia (art. 415 pkt 2 Prawa wodnego). W ocenie NSA, zagrożenie powstaniem rowów melioracyjnych nie wynika wprost z decyzji o warunkach zabudowy nawet gdy nie jest wymagane pozwolenie na budowę ale w tej sytuacji ograniczeniem możliwości ich przebudowy jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Skoro tak to negatywne skutki ich powstania wynikają z tego ostatniego pozwolenia a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Nie można wobec tego twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy skutkuje wykonaniem rowów. Kolejny raz decyzja ta jest elementem w procedurze uzyskania decyzji, dopiero po uzyskaniu której rzeczywiście dochodzi do zmian w rzeczywistości i przebudowy rowów, z którą to skarżący wiąże negatywne skutki w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego podlegającego reglamentacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze. zm.). Ochrona tymczasowa, przysługująca na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może sięgać tak daleko i obejmować skutków kolejnych postępowań, pomimo że postępowania te wiążą się ze sobą. Wobec powyższego nie można uznać, by decyzja o warunkach zabudowy nadawała się do wykonania i powodowała nieodwracalne skutki. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji