II OZ 52/26

Dnia 11 lutego 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 907/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi W. D. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 listopada 2025 r., nr 176/2025 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Łodzi z dnia 6 listopada 2025 r., nr 176/2025, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 15 września 2025 r., nr 198/2025, o nałożeniu na skarżącą grzywny w wysokości 6000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce wiaty. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanki udzielenia jej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym. W zakresie dotyczącym okoliczności spowodowania trudnych do odwrócenia skutków Sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania postanowienia w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc zastosowanie ochrony tymczasowej, nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonego postanowienia, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jego wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnego postanowienia, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wykonanie zaskarżonego postanowienia sprowadza się w istocie do zapłaty wskazanej w nim grzywny w celu przymuszenia, która stanowi środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 1a pkt 12 lit. b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132), zwanej dalej "u.p.e.a.". Zapłata grzywny wskazanej w postanowieniu jest zaś odwracalna, gdyż w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu, uiszczona kwota podlega zwrotowi. Nadto, skarżąca nie uzasadniła w żaden sposób złożonego wniosku, prócz wskazania, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu może nieść za sobą ryzyko wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. Nie wiadomo zatem nawet o czyją szkodę w jej wniosku chodzi, a Sąd nie jest władny do dociekania okoliczności, które zamierzała przywołać skarżąca. Nawet gdyby przyjąć, że skarżąca wskazuje na własną szkodę majątkową, to i tak nie przedstawiła ona wystarczających informacji w zakresie aktualnych dochodów czy posiadanych środków finansowych oraz w jaki sposób miałoby dojść do ich uszczuplenia tak by można było mówić o ryzyku wyrządzenia znacznej szkody. Treść wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie pozwala na ocenę rzeczywistych zdolności płatniczych i finansowych skarżącej, a tym samym zbadanie, jak w istocie zmieniłaby się jej sytuacja po wykonaniu zaskarżonego postanowienia. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania ww. postanowienia Łódzkiego WINB. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia "znacznej szkody" i przyjęcie uproszczonego założenia, że każda szkoda majątkowa (zapłata grzywny) jest odwracalna poprzez późniejszy zwrot pieniędzy. Sąd pominął fakt, że dla osoby o niskich dochodach, nagłe pozbawienie środków do życia powoduje szkody o charakterze egzystencjalnym (brak środków na leki, żywność, opłaty), które są nieodwracalne w sensie fizycznym i zdrowotnym, nawet w przypadku późniejszego zwrotu kwoty. Ponadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że brak szczegółowego wyliczenia we wniosku pierwotnym zamyka drogę do ochrony tymczasowej, podczas gdy specyfika grzywny przymuszającej (wysoka kwota jednorazowa) w zestawieniu z powszechnie znaną sytuacją emerytów w Polsce, powinna skłonić Sąd do wnikliwszej analizy ryzyka niewypłacalności strony. Skarżąca wskazała, że jej miesięczny dochód z emerytury wynosi 1700 zł (netto), a po opłaceniu rachunków pozostaje jej 500 zł. Dlatego jednorazowa zapłata grzywny w wysokości 6000 zł (plus koszty egzekucyjne) przekracza jej możliwości płatnicze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy zatem tak jak uczyniono to we wniosku i w zażaleniu przywołanie ww. przesłanek, lecz wymagane jest wykazanie ich istnienia. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Samo powołanie się na wystąpienie ww. przesłanek bez odniesienia ich do konkretnej sytuacji skarżącej świadczy o gołosłowności argumentacji strony skarżącej. Skarżąca we wniosku nie przedstawiła jaki posiada majątek aby można było ocenić, czy uiszczenie przedmiotowej grzywny może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. O wyjaśnieniu sytuacji majątkowej nie świadczą przywołane w zażaleniu okoliczności związane z dochodami i wydatkami skarżącej, ponieważ tego rodzaju argumentacja nie obrazuje pełnej sytuacji majątkowej skarżącej, która, jak wynika z akt sprawy, nabyła przedmiotową nieruchomość po śmierci męża. Należy też dostrzec, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca zamieszkuje pod adresem [...] w S., a grzywna w celu przymuszenia dotyczy innej nieruchomości, tj. położonej w S.. Ponadto nie bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o wstrzymanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia powinno być też to, że nałożono ją w postępowaniu egzekucyjnym. Po pierwsze, udzielenie skarżącej ochrony należy rozpoznać, uwzględniając rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Ochronę skarżącej reguluje również instytucja zwrócenia grzywny. Według art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Po drugie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. W sytuacji w której zachodzi potrzeba doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (także w związku z wykonaniem nakazu rozbiórki), którego uzyskanie jest zagrożone przez niewykonanie obowiązku (nakazu), należy uwzględnić to, że zobowiązana ma dostateczną ochronę przez wykonanie obowiązku, które zamyka niebezpieczeństwo dolegliwości finansowej. Zagwarantowanie wykonania obowiązku publicznoprawnego jest uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, skoro w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżąca ma zapewnioną ochronę, której skuteczność jest uzależniona od woli samej skarżącej (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2015 r., II OZ 1080/15). Po trzecie, w przypadku postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy uwzględnić ewentualne możliwości finansowe strony skarżącej i jej sytuację życiową (por. postanowienie NSA z 8 maja 2015 r., II OSK 1029/15). Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 6000 zł. O czym już wyżej była mowa, skarżąca nie wykazała, że w wyniku wykonania zaskarżonego postanowienia zaistniałoby niebezpieczeństwo, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie. Nie wiadomo bowiem jak realnie kształtuje się sytuacja majątkowa skarżącej, tak aby ocenić czy rzeczywiście ewentualne uiszczenie 6000 zł grzywny wywoła dla skarżącej negatywne skutki, w tym "znaczną szkodę". Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.