II OZ 51/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.K. i M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 299/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi J.G., R. K. i M.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2022 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 299/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odmówił R. K. i M.K. wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r., znak [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że decyzją z 17 kwietnia 2013 r. nr [...] Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. i R.K. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę wiaty przy budynku mieszkalnym oraz budowę tarasu na działce przy ul. [...]w [...]. Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r., znak [...], Wojewoda Opolski stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Opolskiego: 1) w części dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego obejmującego roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr [...]; 2) w części dotyczącej usytuowania od strony północnej dwustanowiskowej wiaty na samochody. W pozostałym zakresie odmówiono stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z 15 czerwca 2022 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Opolskiego z 17 kwietnia 2013 r. w zakresie dotyczącym przebudowy budynku mieszkalnego obejmującej roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w sąsiedztwie działki nr [...] i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu wojewódzkiego. Po wniesieniu skargi na powyższą decyzję R. K. i M. K. złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Opolskiego z 15 czerwca 2022 r. w części dotyczącej usytuowania od strony północnej dwustanowiskowej wiaty na samochody. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim prowadzi postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...] w [...], przy przebudowie budynku mieszkalnego, w oparciu o decyzję Starosty Opolskiego z 17 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z 15 września 2016 r. PINB zawiesił ww. postępowanie, wobec toczącego się ówcześnie przed Wojewodą Opolskim postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 17 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z 6 lutego 2023 r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego – za jakie uznał prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podjęcie postępowania przez PINB na podstawie ostatecznej, jednak nieprawomocnej decyzji GINB, może w ocenie wnioskodawców doprowadzić do sytuacji podwójnego i rozbieżnego rozstrzygnięcia de facto w tej samej sprawie. PINB już w 2016 r. ustalił związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania znak [...] a zagadnieniem wstępnym rozstrzyganym przez Wojewodę Opolskiego. Stąd też, skoro obecnie nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, wobec zaskarżenia decyzji GINB do tutejszego Sądu, toteż wykonalność nieprawomocnej decyzji w konsekwencji może nieść dla skarżących ryzyko wyrządzenia znacznej szkody majątkowej w postępowaniu naprawczym, które może zakończyć się wydaniem decyzji o nakazaniu rozbiórki przedmiotowej wiaty, ale również może stanowić bezpodstawną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności. To mając na względzie, że nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie nieważnościowe, którego rozstrzygnięcie stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania toczącego się przed PINB. Ostatecznie, wydanie rozstrzygnięcia przez PINB, w oparciu o ostateczną, ale nieprawomocną decyzję GINB może w ocenie wnioskodawców spowodować trudne do odwrócenia dla nich skutki w postaci rozbiórki wiaty oraz poniesienia związanych z tym kosztów. Co również istotne, ewentualna rozbiórka wiaty, związanej konstrukcyjnie w sposób trwały z budynkiem mieszkalnym, niewątpliwie wpłynie destrukcyjnie na sam budynek mieszkalny – prowadząc do jego uszkodzenia. Rozbiórka wiaty będzie ingerencją nie tyle w samą elewację budynku, ale w jego konstrukcję. Należy zaznaczyć, że konstrukcja przedmiotowej wiaty jest zakotwiczona w ścianie przedsionka budynku mieszkalnego. Tym samym, jej ewentualna rozbiórka będzie wymagała przebudowy budynku mieszkalnego, a więc istotnych zmian w samej bryle budynku. Ostatecznie odbudowa uszkodzonego budynku mieszkalnego, będzie wymagała znacznych nakładów finansowych przez wnioskodawców. Mając na uwadze, że prowadzone przez PINB postępowanie naprawcze może być zakończone bardzo drastyczną ingerencją w konstytucyjnie chronione prawo własności, wydanie decyzji w tej sprawie nie może mieć za podstawę nierozstrzygniętego prawomocnym wyrokiem Sądu zagadnienia wstępnego. Zasadnym jest zatem w ocenie wnioskodawców wstrzymanie wykonalności decyzji, której wykonanie w odrębnym postępowaniu administracyjnym może nieść dla nich nieodwracalne skutki. Uzasadniając odmowę uwzględnienia powyższego wniosku Sąd podkreślił, że jego zasadności skarżący poszukują w prowadzonym odrębnie przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu naprawczym i jego ewentualnym zakończeniu decyzją nakazującą rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Wyjaśnił, że decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej, mimo że jest wykonalna, to jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem skutkuje ona wyłącznie utratą bytu prawnego innej decyzji, a w sytuacji, gdy jej przedmiotem jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, skutkuje możliwością wszczęcia postępowania naprawczego. Jeżeli zaś z decyzji, której nieważność stwierdzono, wynikają dla strony określone uprawnienia, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności swoimi następstwami tych uprawnień będzie stronę pozbawiała i w tym zakresie orzeczenie organu nadzoru może stanowić przedmiot zastosowania ochrony tymczasowej. Niemniej jednak przedmiot tej ochrony musi odpowiadać ściśle ewentualnym skutkom, jakie wywołuje wykonanie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Zdaniem Sądu przypisywanie przez skarżących decyzji Wojewody Opolskiego w zaskarżonej części skutku w postaci nakazu rozbiórki jest niezasadne. Niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, upatrywanych w nakazaniu rozbiórki przedmiotowej wiaty, może stanowić przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej dopiero w sprawie, która ewentualnie dotyczyć będzie ostatecznej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z ewentualnej możliwości orzeczenia przez organy nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki przedmiotowej wiaty nie można wywodzić, że wynik tego odrębnego postępowania, jest skutkiem wykonania decyzji nieważnościowej. Wobec braku innych argumentów, aniżeli związanych z wpływem decyzji nieważnościowej na prowadzone równolegle postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, mających uzasadnić konieczność wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Opolskiego, Sąd uznał, iż zobligowany jest odmówić wnioskodawcom wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Zażaleniem R.K. i M.K. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnioną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżącym grozi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w postaci rozbiórki wiaty, poważnego uszkodzenia budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] k.m.4, wydatkowania środków pieniężnych na rozbiórkę przedmiotowej wiaty oraz na odbudowę uszkodzonego budynku mieszkalnego. To wobec bezpodstawnej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności poprzez wysoce prawdopodobne nakazanie przez PINB rozbiórki przedmiotowej wiaty, na skutek ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2022 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. znak [...], których rozstrzygnięcie stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu toczącym się przed PINB dla powiatu opolskiego ([...]). Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r., znak [...]utrzymanej w mocy stosownie do pkt 2 decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2022 r., znak [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Z treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) wynika, iż wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Jednakże, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego wynika zatem, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zaistnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia "znacznej szkody" lub spowodowania "trudnych do odwrócenia skutków" w rozumieniu cytowanej wyżej normy. Na gruncie tego przepisu, co do zasady przyjmuje się, że ciężar wykazania przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na skarżącym, jednakże w orzecznictwie wskazuje się także, iż to czy zostały spełnione w sprawie przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powinno podlegać ocenie również na podstawie okoliczności wynikających z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Opolskiego z 17 kwietnia 2013 r. nr [...] w części dotyczącej usytuowania od strony północnej dwustanowiskowej wiaty na samochody, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji. Skutkiem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji będzie wszczęcie postępowania naprawczego w trybie właściwych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, które nie tylko jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, ale także dopiero w ramach postępowania naprawczego będzie mógł ewentualnie zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Z faktu możliwości wszczęcia takiego postępowania wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie można jednak wywodzić, że przyszły (nieznany) wynik tego postępowania może być uznawany za skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Zwłaszcza, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania danego aktu, nie ocenia prawidłowości wydania tego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, a jedynie ocenia czy jego wykonanie może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualna szkoda wskazywana przez skarżących wiązać się będzie bowiem z zupełnie innym postępowaniem, na etapie którego może dopiero dojść do nałożenia na stronę konkretnych obowiązków związanych z przedmiotowym obiektem budowlanym. Postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego ma bowiem charakter odrębny względem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją GINB i wydawane w jego toku decyzje w razie kwestionowania ich zgodności z prawem będą mogły stanowić przedmiot kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej, w trakcie której możliwe będzie wystąpienie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu z powołaniem się na bezpośredni skutek prawny przez niego wywołany. Zatem wskazane we wniosku zdarzenie przyszłe i niepewne (nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki wiaty na samochody) nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją, której wstrzymania wykonania żądają skarżący. W związku z tym, w tej sprawie nie można również uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę m.in. przedmiotowej wiaty wywołuje wprost zagrożenia, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym kontekście na znaczeniu tracą podnoszone konsekwencje ewentualnej rozbiórki ww. obiektu budowlanego. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest bowiem przypisywanie decyzji stwierdzającej w części nieważność pozwolenia na budowę skutku w postaci nakazu rozbiórki. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.