II OZ 50/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 632/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2023 r., znak DON.7101.364.2022.KPI w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 632/23, w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2023 r., znak DON.7101.364.2022.KPI w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 października 2022 r., nr 1747/2022. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji. Celem wstrzymania budowy jest w istocie rozważenie przez organ jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny zostać wydane. Dopiero skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie postępowania w przedmiocie legalizacji budowy obiektu budowlanego. Oznacza to, że nie można wstrzymać wykonania postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego, ponieważ wydanie takiego postanowienia dopiero uruchamia tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Powyższe oznacza, że nie można wstrzymać wykonania postanowienia orzekającego o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego, ponieważ skutek, jaki wywołuje zaskarżone postanowienie jest taki sam, jaki wywołałoby orzeczenie Sądu przesądzające o wstrzymaniu wykonania. Ponadto zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie nie nakłada żadnego obowiązku na skarżącą. Nie jest także prawdą, że organy wyznaczyły skarżącej obowiązek złożenia wniosku o dokonanie legalizacji domniemywanej samowoli budowlanej. Sąd na marginesie zaznaczył również, iż skarżąca nie wykazała, że zaistniała sytuacja grozi nieodwracalnymi albo trudnymi do odwrócenia skutkami prawnymi, stąd Sąd nie mógł odnieść się do potencjalnego zagrożenia, na które powoływała się strona. Na to postanowienie zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzut naruszenia art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Skarżąca podała, że podstawą prawną zaskarżonych postanowień jest art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatem ich celem nie jest rozważenie przez organ jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny zostać wydane, ponieważ nie jest prowadzona budowa. Po drugie, wg. art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Z powyższych przepisów wynika, że wykonalność postanowień polega na kontynuacji postępowania, w oparciu o postanowienie, pomimo jego zaskarżenia zażaleniem, a instytucja wstrzymania wykonania postanowienia powoduje wstrzymanie toku postępowania. Po trzecie, postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego, wydane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nie ma wyłącznie charakteru procesowego, ponieważ można w ten sposób nadać stronie uprawnienie, ustalić obowiązek o charakterze materialnoprawnym. Tego rodzaju postanowienie nie wywiera jedynie skutków procesowych, gdyż przesądza o tym, że zaistniała samowola budowlana oraz o tym, jakie dokumenty są wymagane, w celu legalizacji samowoli budowlanej oraz o tym, jaka kwota opłaty legalizacyjnej zostanie naliczona, a w razie niewykonania postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (postanowienie niezaskarżalne, wg art. 48b Prawa budowlanego i art. 141 § 1 k.p.a.), organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazująca rozbiórkę, zatem może wystąpić niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Po czwarte, w przypadku wydania dalszych orzeczeń opartych na zaskarżonych postanowieniach oraz w przypadku późniejszego ewentualnego uchylenia, zaistnieje przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Po piąte, w podobnych sprawach dopuszczalności wstrzymania wykonania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną z tytułu samowoli budowlanej, orzecznictwo uwzględnia szerszy kontekst sprawy. Zdaniem strony skarżącej, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie dotychczasowe orzecznictwo w sprawie zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. w sprawach samowoli budowlanej, ponieważ weszły w życie istotne zmiany Prawa budowlanego. Prawidłowa wykładnia art. 61 § 3 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Sąd może wstrzymać wykonanie postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego, ponieważ wskazany przepis nie wyklucza wstrzymania wykonania postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego, wydanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Przepisy art. 61 § 3 P.p.s.a. nie wymagają ani udowodnienia ani uprawdopodobnienia, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wystąpi w tej sprawie, a nie w kolejnych sprawach skarżącej, jako konsekwencja tej sprawy. Skarżąca wykazała zaś, że toczy się postępowanie legalizacyjne a tym samym wykonanie zaskarżonych postanowień oznacza nałożenie na skarżącą obowiązku uzyskania dokumentów, opisanych w art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego, naliczenie opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Wykonanie zaskarżonego postanowienia oznacza niebezpieczeństwo (graniczące z pewnością) kontynuowania przez organy nadzoru budowlanego postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W przypadku rozbiórki wykonanej lub wyegzekwowanej przed rozpoznaniem skargi skarżącej, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie spełni swej funkcji, a kontynuacja postępowania nadzoru budowlanego spowoduje nieodwracalne skutki - wydatki skarżącej poniesione w procedurze legalizacyjnej, m.in. koszty opłaty legalizacyjnej nie zostaną zwrócone, a w razie niewykonania procedury legalizacyjnej i braku zapłaty opłaty legalizacyjnej, przestanie istnieć przedmiot postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że w sprawie zapadł już wyrok Sądu I instancji, którym oddalono wniesioną skargę. Nie jest on jednak prawomocny, gdyż wywiedziono od niego skargę kasacyjną. W związku z tym wniesione w sprawie zażalenie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, z tym jednak ograniczeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby w takim przypadku uchylić zaskarżonego postanowienia i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.)), gdyż z dniem wydania wyroku Sąd ten utracił kompetencje do orzekania w tym przedmiocie. Ewentualnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny mógłby zastosować uprawnienia przewidziane w art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., tj. uchylić postanowienie sądu pierwszej instancji i wydać orzeczenie rozstrzygające o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z uwagi na to, że zażalenie okazało się nieusprawiedliwione, NSA nie skorzystał z takiej możliwości. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji uznał generalnie, że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji, ponadto nie można wstrzymać wykonania postanowienia orzekającego o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego, ponieważ skutek, jaki wywołuje zaskarżone postanowienie jest taki sam, jaki wywołałoby orzeczenie Sądu przesądzające o wstrzymaniu wykonania. Ponadto nie nakłada żadnego obowiązku na skarżącą. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jako prawidłowe. Zaskarżonym jak i poprzedzającym je postanowienie organu nadzoru budowlanego, zobowiązano skarżącą, w trybie art. 48 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do wstrzymania budowy obiektu budowlanego (urządzenia reklamowego). Jednocześnie organ poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację w terminie 30 dni liczonych od dnia doręczenia tego wezwania. Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest kilkuetapowe. Pierwszym jest ustalenie, że obiekt budowlany został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia, zaś kolejnym jest natomiast ocena czy obiekt można zalegalizować. Gdy są spełnione obie te przesłanki w następnej kolejności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. W dalszej kolejności to strona decyduje, czy w związku z wstrzymaniem budowy korzysta z procedury legalizacyjnej i przedkłada dokumenty niezbędne do legalizacji. Dopiero możliwość zalegalizowania budowali rodzi po stronie organu obowiązek ustalenia opłaty legalizacyjnej. Ewentualne zaś niewykonanie przez skarżącego nałożonych obowiązków może prowadzić do wydania nakazu rozbiórki – w odrębnym postępowaniu – i odrębną decyzją, która będzie podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Skoro postanowienie wydane w trybie art. 48 Prawa budowlanego uruchamia tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, lecz go nie kończy sprawy i jej nie załatwia, zatem jego wstrzymanie nie jest możliwe na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. II OZ 683/22, z 6 lipca 2023 r., sygn. II OZ 401/23). Sąd w postępowaniu o wstrzymanie wykonania postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie jest władny ustalać, jaki sposób strona wybrała w związku z legalizacją samowoli budowalnej. To od niej wyłącznie zależy, czy z takiego trybu wyłącznie skorzysta. Wobec tego, czy i jakie koszty postępowania będzie skarżąca zobowiązana ponosić jest kwestią wtórną, która nie wynika wprost z zaskarżonego postanowienia. Ponadto strona na każdym etapie postępowania może wykazać, że realizowana przez nią inwestycja nie stanowi samowoli budowalnej. Natomiast zarzut, że przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. nie wyklucza wstrzymania wykonania postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego, wydanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nie może przesądzać o tym, w świetle powyższych wywodów, wniosek ten jest zasady. Przykładowo przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. nie wyklucza możliwości wstrzymania rozstrzygnięć, aktów lub czynności, które nie nadają się do wykonania, jednak w orzecznictwie wskazuje się, że nie mogą one, ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia, wywoływać skutków o jakim mowa w tym przepisie. Wobec tego to nie literalna wykładnia przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a., lecz możliwość wywołania przez zaskarżony akt realnych skutków o jakich w tym przepisie mowa, wskazuje na, to czy zachodzą podstawy do udzielania stronie ochrony uzupełniającej. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że takich skutków strona nie wykazała, zatem prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych postanowień. Również argumentacja, że przepis art. 143 k.p.a. przewiduje możliwość wstrzymania postanowienia, nie jest trafna. K.p.a. reguluje bowiem postępowanie przez organami administracji publicznej, w toku postępowania administracyjnego. Ustawa P.p.s.a. jest odrębną regulacją, wskazującą, że toku postępowania sądowego może dojść do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jedynie wobec wykazania, że zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie to nie zostało pozostawione dowolnemu uznaniu Sądu. Podsumowując stwierdzić należy, że w toku postępowania przed Sądem I instancji strona nie podała takich przesłanek, które wskazywałyby na możliwość i konieczność wstrzymania wykonania postanowienia. Również w zażaleniu strona skarżąca nie podniosła takich okoliczności, które wskazywałyby na wadliwość zaskarżonego postanowienia. Dlatego też zażalenie podlega oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a..