II OZ 496/24

Dnia 25 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 507/24 o zawieszeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr LXXXIII/2368/22 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zawiesił postępowanie sądowe ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr LXXXIII/2368/22, w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem. Sąd wskazał, że w innej sprawie, wyrokiem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 587/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 5 pkt 11 lit. b i pkt 12 ww. uchwały, które to przepisy planu miejscowego są także objęte skargą w niniejszej sprawie. Od tego wyroku Rada Miasta Krakowa wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie został spełniony warunek z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ma wypowiedzieć się na temat zgodności z prawem przepisów aktu prawa miejscowego objętego skargą w sprawie niniejszej. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy będzie więc zależało od wyniku postępowania toczącego się przed NSA, co z kolei czyni zasadnym zawieszenie postępowania z urzędu, do czasu wydania rozstrzygnięcia przez NSA. Jest to istotne dla prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W zażaleniu sformułowano zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez wadliwe przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, bowiem "rozstrzygnięcie sprawy (...) zależy w dużej mierze od wyniku postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym", podczas gdy zakres postępowania przed NSA pokrywa się z zakresem niniejszego postępowania w nieznacznym zakresie, zaś w świetle nakazu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i zasady szybkości postępowania zawieszenie postępowania nie było celowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wbrew twierdzeniom zażalenia, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu, wskazując, że zawiera on fakultatywną przesłankę do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego i co oznacza, że od uznania sądu zależy zawieszenie postępowania, o ile zostanie spełniony warunek związku między wynikiem postępowania toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a wynikiem postępowania w danej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niewadliwie także zastosował ww. przepis, oceniając, że zostały spełnione przesłanki w nim wymienione. Należy dostrzec, że ocenę taką poniekąd potwierdza argumentacja zażalenia, w której potwierdzono, że część przepisów ww. planu miejscowego objęta przedmiotową skargą, tj. § 5 pkt 11 lit. b i pkt 12 ww. uchwały, była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 587/23 stwierdził ich nieważność, jednak to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego i skarga kasacyjna oczekuje na rozpoznanie pod sygn. akt II OSK 2268/23. Dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że w niniejszej sprawie skargą objęto także inne przepisy planu miejscowego, tj. § 4 pkt 7 i 8, § 6 pkt 6, 7 i 8 lit. a-d. Obowiązkiem Sądu Administracyjnego jest orzeczenie o całości skargi, a w okolicznościach niniejszej sprawy, co do jej części i w innej sprawie, wypowiedział się Sąd Administracyjny, jednak prawomocna ocena w tym zakresie zależy od wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2268/23. W tym miejscu należy dostrzec, że w zażaleniu trafnie uchwycono istotę przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak i zakresy zaskarżenia ww. planu miejscowego w obu ww. sprawach, jednak pominięto, że jeżeli uprzednio została oceniona legalność planu miejscowego w całości lub w części to w tym zakresie taka ocena może determinować wynik postępowania sądowoadministracyjnego niejako w "drugiej" sprawie. Dla przykładu, rozpoznawanie przez sąd administracyjny tego rodzaju spraw wymaga uwzględnienia m.in. treści art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten dotyczy powagi rzeczy osądzonej w sprawie, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, pomimo że istnieje także obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 212/19; por. postanowienie NSA z 30 czerwca 2016 r., II OZ 663/16). Ponadto, jeżeli zostanie potwierdzone prawomocnie przez Sąd Administracyjny stwierdzenie nieważności stosownych przepisów planu miejscowego, to w tej części wystąpi przeszkoda do merytorycznego rozpoznania "kolejnej/drugiej" skargi, ponieważ skutkiem stwierdzenia nieważności przepisu planu miejscowego jest jego eliminacja z obrotu prawnego. W takim przypadku wyrok sądu eliminuje zaskarżoną uchwałę ze skutkiem ex tunc, a więc z chwilą jej podjęcia (fikcja prawna jakby zaskarżonej uchwały lub jej części nie było). Jednak wynikająca z art. 152 § 1 p.p.s.a. zasada niewywoływania, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, skutków prawnych nie odnosi się do aktów prawa miejscowego, co wyraźnie ustanowiono w art. 152 § 2 p.p.s.a. Tym samym zaskarżona uchwała wywołuje skutki do momentu uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego jego nieważność (por. wyroki NSA: z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; z 23 maja 2017 r., II OSK 1802/16; z 25 listopada 2020 r., II OSK 2037/18). Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy dla jej wyniku ma znaczenie okoliczność zaskarżenia skargą kasacyjną ww. wyroku o sygn. akt II SA/Kr 587/23 i wydanie przez NSA prawomocnego wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W związku z powyższym należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ocena legalności wyroku, w którym dokonano oceny legalności zaskarżonego aktu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Konsekwencją rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tę samą uchwałę, jest związanie sądu orzekającego w kolejnych postępowaniach w kwestiach już rozstrzygniętych (por. postanowienie NSA z 19 czerwca 2012 r., II OZ 525/12) bądź zaistnienie braku przedmiotu zaskarżenia. Innymi słowy, jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i tym bardziej gdy stwierdzono częściową nieważność planu miejscowego, to sąd orzekając później w sprawie ze skargi innego podmiotu będzie mógł ją rozpoznać wyłącznie w granicach w jakich nie była rozpatrywana wcześniej. Na uwagę zasługuje, że w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Kr 587/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ogólności stwierdził nieważność § 5 pkt 11 lit. b i § 5 pkt 12 zaskarżonej uchwały, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej, czy jej indywidualnego interesu prawnego. Oznacza to, że skutki takiego rozstrzygnięcia dotyczą wszystkich właścicieli nieruchomości objętych tymi przepisami planu, tym bardziej, że ocena Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt II SA/Kr 587/23 ukierunkowana jest w sposób uniwersalistyczny (wszechstronny) na sposób możliwego funkcjonowania ogródków gastronomicznych i ustanawiania w tym zakresie zakazów w planie miejscowym. Dlatego w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji trafnie ocenił, że zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego ujęta w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; zaś w zażaleniu nie podważono skutecznie tej oceny – wbrew stanowisku zawartym w zażaleniu ocena Sądu w tym zakresie nie była dowolna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.