II OZ 490/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 813/23 odrzucające skargę kasacyjną P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 813/23 w sprawie ze skargi P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2023 r., nr WOP.7722.146.2022.KK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 813/23, odrzucił skargę kasacyjną P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (Spółka) od wyroku tego Sądu z dnia 28 lutego 2024 r. oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony w kwocie 100 złotych wpis sądowy od skargi kasacyjnej. Sąd podał, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej poprzez złożenie pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania strony skarżącej oraz złożenia jednego odpisu skargi kasacyjnej, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Odrębnym zarządzeniem wezwano go do uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, także w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Wezwania doręczono 14 maja 2024 r. W wyznaczonym terminie, w dniu 21 maja 2024 r., strona skarżąca uiściła wpis od skargi kasacyjnej, nadesłała podpisany egzemplarz skargi kasacyjnej oraz potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa "udzielonego przez Prezesa Zarządu jako uprawnionego do reprezentowania skarżącej we wszystkich sprawach przed wszystkimi osobami, instytucjami i organami, w szczególności przed sądami powszechnymi, organami egzekucji i organami administracji państwowej i samorządowej". Sąd stwierdził, że braki formalne skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo uzupełnione. Ze złożonego dokumentu pełnomocnictwa nie wynika bowiem, że umocowanie pełnomocnika obejmuje sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 28 lutego 2024 r. Złożone pełnomocnictwo upoważnia wskazanego w nim radcę prawnego do reprezentowania skarżącej we wszystkich sprawach przed wszystkimi osobami, instytucjami i organami, w szczególności przed sądami powszechnymi, organami egzekucji i organami administracji państwowej i samorządowej. Pełnomocnictwo upoważnia w szczególności do składania w odnośnych sprawach oświadczeń woli i dokonywania czynności faktycznych, prawnych i procesowych w imieniu i na rzecz mocodawcy. Nie wynika z niego natomiast upoważnienie do reprezentowania przed sądami administracyjnymi, w tym - do sporządzenia skargi kasacyjnej od wyroku wydanego przez taki sąd. Sąd podkreślił, że z przyjętego w judykaturze stanowiska jednoznacznie wynika, że pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed sądami powszechnymi nie daje podstawy do reprezentacji strony przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub Naczelnym Sądem Administracyjnym, które są sądami szczególnymi. Ponadto zaznaczył, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie występuje instytucja pełnomocnictwa domniemanego, w związku z czym - udzielenie pełnomocnictwa bez względu na okoliczności powinno mieć charakter wyraźny. Z tych względów Sąd, mając na uwadze dyspozycję art. 176 § 2, art. 46 § 3, art. 177a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), w oparciu o art. 178 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną i zwrócił uiszczony wpis sądowy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w zakresie punktu 1, tj. odrzucenia skargi kasacyjnej oraz zarzucając naruszenie: 1) "przepisów PPSA poprzez nieprecyzyjne wezwanie skarżącego do usunięcia braków (złożenie pełnomocnictwa jego wierzytelnego odpisu do reprezentowania)" i w efekcie przedwczesne odrzucenie skargi kasacyjnej bez wezwania skarżącego do uzupełnienia jej braków poprzez przedłożenie pełnomocnictwa upoważaniającego do wywiedzenia skargi kasacyjnej. Skarżący gdyby "otrzymał takie wezwanie - uzupełniłby brak w terminie i w załączeniu przedkłada z ostrożności pełnomocnictwo upoważniające go do występowania literalnie w przedmiotowej sprawie (pełnomocnictwo do prowadzenia poszczególnych spraw)"; 2) art. 36 i 40 p.p.s.a. poprzez nazbyt daleko idący formalizm w ocenie zakresu treści pełnomocnictwa i nadmierny rygoryzm i w efekcie uznanie, iż pełnomocnictwo upoważniające do działania przed "wszystkimi organami i instytucjami" nie mieści w swoim zakresie pełnomocnictwa do działania przed sądami, gdzie jasne jest, że intencją skarżącego było udzielenie pełnomocnikowi pełnomocnictwa w szerokim zakresie (zakres ten wymienia się poprzez określenie w szczególności), tym samym do interpretacji zakresu pełnomocnictwa mogła znaleźć zastosowanie norma art. 40 p.p.s.a., a już na pewno - wątpliwość w tym zakresie mogła zostać wyjaśniona w drodze wezwania do uzupełnienia braków skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem (art. 46 § 3 p.p.s.a.). Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W myśl art. 177a p.p.s.a. jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie (art. 178 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2024 r., pismem z dnia 11 maja 2024 r., doręczonym w dniu 14 maja 2024 r., wezwano pełnomocnika Spółki do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej przez: a) złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do reprezentowania; b) nadesłanie 1 egz. odpisu skargi kasacyjnej poświadczonego za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanego - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. W zakreślonym przez Sąd terminie, pełnomocnik skarżącej nadesłał żądany egzemplarz skargi kasacyjnej oraz pełnomocnictwo datowane na 29 marca 2016 r. Oceniając w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, zauważyć należy, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidziano, zgodnie z art. 36 p.p.s.a., trzy rodzaje pełnomocnictw: ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, do prowadzenia poszczególnych spraw oraz tylko do niektórych czynności w postępowaniu. P.p.s.a. nie przewiduje instytucji pełnomocnictwa domniemanego. W każdym przypadku, bez względu na okoliczności, wymagane jest, aby udzielenie pełnomocnictwa miało charakter wyraźny (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 36). Zakresu pełnomocnictwa nie można wykładać rozszerzająco. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że z treści złożonego pełnomocnictwa nie wynika, aby jego zakres obejmował upoważnienie do reprezentowania Spółki w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy choćby do samego sporządzenia i wniesienia w jej imieniu skargi kasacyjnej. Pełnomocnictwo upoważnia do reprezentowania skarżącej we wszystkich sprawach przed wszystkimi osobami, instytucjami i organami, w szczególności przed sądami powszechnymi, organami egzekucji i organami administracji państwowej i samorządowej. Udzielenie pełnomocnictwa ogólnego do występowania we wszystkich sprawach przed sądami powszechnymi nie wystarcza dla należytego umocowania pełnomocnika do działania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że te ostatnie nie są zaliczane do sądów powszechnych. Analogicznie, udzielenie pełnomocnictwa do reprezentacji w postępowaniu administracyjnym (przed organami egzekucji i organami administracji państwowej i samorządowej) nie wystarczy do należytego umocowania pełnomocnika w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 36 p.p.s.a. i powołane tam orzecznictwo). Sąd administracyjny nie jest także urzędem rozumianym jako organ władzy publicznej o określonym zakresie działania czy jako zespół osób wykonujący określone zadania, ani instytucją rozumianą jako zakład o charakterze publicznym zajmujący się określonym zakresem spraw, działający w jakiejś dziedzinie (zob. postanowienie NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1828/10). Przywołane przez pełnomocnika Spółki postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt I FSK 1296/06, zapadło w odmiennym stanie faktycznym sprawy, albowiem dołączone do skargi w tamtym postępowaniu pełnomocnictwo uprawniało do reprezentowania przez "sądami", a więc także przed sądami administracyjnymi, w przeciwieństwie do analizowanego pełnomocnictwa, które obejmuje umocowanie do występowania przed określonym rodzajem sądów - "sądami powszechnymi". Wbrew zapatrywaniu wnoszącej zażalenie pełnomocnictwo upoważniające do działania przed "wszystkimi organami i instytucjami nie mieści w swoim zakresie pełnomocnictwa do działania przed sądami". Nie można także uznać, aby wezwanie do "złożenia pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do reprezentowania" było niejasne w swej treści. Zostało skierowane do profesjonalnego pełnomocnika, który powinien być świadomy treści art. 36 p.p.s.a. Brak było podstaw do ponawiania wezwania w niniejszej sprawie. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że wezwanie nie zostało wykonane w pełni, a więc nie usunięto braku formalnego skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.