II OZ 451/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 225/23 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 28 grudnia 2022 r., nr WINB-WOP.7721.129.2022.AI w przedmiocie nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 28 grudnia 2022 r., nr WINB-WOP.7721.129.2022.AI.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 225/23, po rozpoznaniu wniosku T. G., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 28 grudnia 2022 r., nr WINB-WOP.7721.129.2022.AI, w przedmiocie nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych. Sąd podał, że skarżący złożył skargę na ww. decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 28 grudnia 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 listopada 2022 r., nr PINB.453.3.2013, PINB.453.4.2013, nakładającą na M. G. i T. G. obowiązek sporządzenia i przedłożenia do dnia 31 lipca 2023 r. projektu budowlanego zamiennego, z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych, budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie działki o nr [...] w Ś. przy ul. [...] [...] oraz nakazującą wykonanie w rzeczonym budynku mieszkalnym wykonanie określonych robót budowlanych. W skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przez co skarżący rozumie: a) konieczność poniesienia znacznych środków pieniężnych w celu sporządzenia projektu budowlanego; b) poniesienie kosztów wykonania prac budowlanych, które przewyższają w ocenie skarżącego wartość aktualnej budowli; c) wykonanie prac budowlanych, które w aktualnym stanie faktycznym nie przyczynia się do poprawy bezpieczeństwa budynku; d) powstanie trudnych do odwrócenia skutków w samej konstrukcji budowli. Sąd stwierdził, że skarżący nie uzasadnił swojego wniosku w sposób przekonujący, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla niego ujemne skutki. Nie przedstawił w nim żadnych przesłanek wskazujących na ryzyko wystąpienia znacznej szkody w majątku skarżącego, jak również trudnych do odwrócenia skutków w następstwie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący jedynie bardzo ogólnikowo wskazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji naraża go na poniesienie znacznych strat finansowych. Nie przedstawił jednak swoich możliwości finansowych ani szacunkowych kosztów wykonania decyzji, co pozwoliłoby ocenić, czy istotnie wykonanie decyzji spowoduje dla niego skutki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."). Sąd podniósł, że nie jest także wystarczające upatrywanie zasadności wniosku w zarzutach dotyczących zaskarżonej decyzji. Ocena zgodności decyzji z prawem i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a. to dwie różne instytucje. Rozpoznając wniosek w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi, lecz bada, czy wystąpiły przesłanki zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające przyznanie przedmiotowej ochrony tymczasowej. W ocenie Sądu, wobec powyższego, nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania wnioskowanej decyzji. Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez: a) jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na przyjęciu, że skarżący jedynie ogólnikowo odniósł się do możliwości wyrządzenia znacznej szkody wskutek wykonania zaskarżonej decyzji; b) jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na pominięciu, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, co wynika z treści złożonej przez skarżącego skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie zażalenia na rozprawie. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący wskazał, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, wykonanie decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenie znacznej szkody, a przede wszystkim spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Owe niebezpieczeństwo, skarżący upatruje w: a) konieczności poniesienia znacznych środków pieniężnych w celu sporządzenia projektu budowlanego; b) konieczności poniesienia kosztów wykonania prac budowlanych, które przewyższają w ocenie skarżącego wartość aktualnej budowli; c) konieczności wykonania prac budowlanych, które w aktualnym stanie faktycznym nie przyczynią się do poprawy bezpieczeństwa budynku; d) powstaniu trudnych do odwrócenia skutków w samej konstrukcji budowli, co może utrudniać przeprowadzenie postępowania dowodowego w procesie cywilnym prowadzonym z powództwa inwestorów przeciwko wykonawcy robót. W ocenie skarżącego, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji określał precyzyjnie niebezpieczeństwa związane z wykonaniem nałożonych na inwestorów obowiązków. Przede wszystkim jednak sama treść tych obowiązków odnosi się do konstrukcji budynku, a zakres tych obowiązków oznacza daleko idącą ingerencję w jego konstrukcję. Odwrócenie takich skutków będzie znacząco utrudnione, a wręcz niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, w odniesieniu do wniosku o rozpoznanie zażalenia na rozprawie, że stosownie do art. 197 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to by adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Zaznaczyć należy, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. To ona musi przedstawić argumenty i dokumenty na ich potwierdzenie, z których będzie wynikało, że wykonanie decyzji spowoduje dla jej sytuacji realne zagrożenie, które można określić mianem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Strona ma przedstawić takie okoliczności, z których będzie wynikało, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie, pomimo że przedstawienie przez skarżącego okoliczności przemawiających za zaistnieniem przesłanek wstrzymania w przedmiotowej sprawie uznać należy za ogólne. Skarżący nie wykazał wystąpienia znacznej szkody bowiem nie wskazał na jakiekolwiek materialne skutki wykonania decyzji, które znacząco wpłyną na jego ogólną sytuację majątkową. Nie wskazał nawet orientacyjnych kosztów związanych z koniecznością przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych prac budowlanych, nie przedstawił żadnych dowodów obrazujących swoją kondycję finansową (np. deklaracje podatkowe, obciążenia kredytowe, itd.). W związku z powyższym podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogło być wystąpienie znacznej szkody. Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest jednakże wykazanie choć jednej przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie wykazane zostało prawdopodobieństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Wynikający z zaskarżonej decyzji (a także ją poprzedzającej) charakter i szeroki zakres robót budowlanych jaki skarżący i M. G. zobowiązani są wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, dowodzi, że wykonanie zaskarżonej decyzji, jeszcze przed jej oceną przez sąd, może doprowadzić po stronie skarżącej do trudnych do odwrócenia skutków, co jest przesłanką wstrzymania z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rodzaj i zakres nakazanych robót w istocie prowadzi do istotnej zmiany rzeczywistości, a ponadto przywrócenie stanu poprzedniego, jak wynika z doświadczenia życiowego, mogłoby nastąpić bo tylko po dłuższym czasie i przy dużym nakładzie sił i środków. Dla przypomnienia, inwestorzy zostali zobowiązani m.in. aby: wzdłuż ścian zewnętrznych budynku - bocznych i tylnej - zwiększyć głębokość posadowienia fundamentów przez wykonanie nasypu piaskowo-żwirowego; od ściany frontowej wykonać termoizolację gruntową fundamentów w poziomie górnej powierzchni fundamentów; wykonać przebudowę i wzmocnienie więźby dachowej oraz odciążenie słupów stolcowych; rozebrać istniejące pokrycie dachu i wykonać nowe, zgodnie z normami, sztuką budowlaną i technologią pokrycia dachów skośnych. Słusznie wywodzi skarżący, że treść tych obowiązków odnosi się do konstrukcji budynku, a zakres tych obowiązków oznacza daleko idącą ingerencję w jego konstrukcję. Odwrócenie takich skutków mogłoby nastąpić po dłuższym czasie i przy dużym nakładzie sił i środków. Jak wyżej wskazano, nałożony obowiązek dotyczy m.in. rozbiórki istniejącego pokrycia dachu i wykonania nowego, zatem dotyczy nakazu rozbiórki części obiektu i to obiektu mieszkalnego. W realiach tej konkretnej sprawy, zaszły podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej, albowiem wykonanie nakazanych robót budowlanych wiązałoby się z potencjalnym niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.