II OZ 447/25

Dnia 9 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia V. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1142/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi V. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 marca 2024 r., znak: DL.WIIPO.4100.1714.2024/IKS w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 marca 2024 r., znak: DL.WIIPO.4100.1714.2024/IKS, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 października 2023 r., nr WSC-II-P.6151.62658, o odmowie skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie jest aktem administracyjnym stanowiącym tytuł do przeprowadzenia przymusowej egzekucji polegającej na deportacji cudzoziemca. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju (jak ma to miejsce w decyzji o zobowiązaniu do powrotu), a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu, o uzyskanie którego się ubiegał. Zaskarżona decyzja nie orzeka o wydaleniu skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ani nie zawiera innych zakazów lub nakazów, które można egzekwować, zatem nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA: z 7 kwietnia 2022 r., II OZ 179/22; z 13 października 2020 r., II OZ 742/20). W zaskarżonej decyzji trudno zatem upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skoro zobowiązanie do opuszczenia terytorium RP może nastąpić dopiero wskutek rozstrzygnięć podejmowanych w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Poza tym wniosek skarżącego sprowadza się do żądania wstrzymania nakazu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednak jak wyjaśniono powyżej, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu jako taka, a obowiązek opuszczenia terytorium Polski wynika z przepisu ustawy, nie został nałożony w treści zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, w tego rodzaju okolicznościach sprawy nie dochodzi do ziszczenia się przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, gdyż wystąpienie ewentualnych konsekwencji, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonej obecnie decyzji, lecz decyzji, która może zostać wydana w przyszłości. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd nie bada jego zgodności z prawem, a jedynie ocenia czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, wnosząc o zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego. W zażaleniu sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 61 § 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania zaskarżonej decyzji, podczas gdy opuszczenie terytorium Rzeczpospolitej Polski i powrót do Azerbejdżanu wyrządzi skarżącemu znaczą szkodę majątkową i spowoduje trudne do odwrócenia skutki, tj. narazi go na koszt transportu do kraju pochodzenia, wynoszący około 2000 złotych, oraz dodatkowe koszty podróży i utrzymania do czasu znalezienia pracy w Azerbejdżanie, spowoduje konieczność rozłąki z rodziną, żoną oraz trójką małoletnich dzieci, co w konsekwencji spowoduje, że cała opieka nad dziećmi pozostanie w rękach matki, która również jest jedyną żywicielką rodziny oraz pozostanie w Polsce bez wsparcia męża i bez jakiejkolwiek innej rodziny w Polsce, a równocześnie znaczące pogorszenie warunków do życia; - art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., zmienionej protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.) przez jego niezastosowanie i naruszenie prawa skarżącego do poszanowania życia rodzinnego w związku z odmową wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji zobowiązuje skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pozostawienia swojej żony oraz trójki małoletnich dzieci, podczas gdy Konwencja zapewnia prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz wskazuje, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że argumenty podniesione we wniosku nie dowodzą wystąpienia związku pomiędzy decyzją o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania tej decyzji. We wniosku, jak i zażaleniu strona skarżąca wskazywała jakoby ww. decyzja skutkowała opuszczeniem przez cudzoziemca terytorium Polski. Jednak wykonanie tej decyzji nie skutkuje w sposób bezpośredni wyjazdem cudzoziemca. W odniesieniu do argumentacji zażalenia, a także stanowiska Sądu I instancji należy zauważyć, że cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.). Podkreślić jednakże należy, że opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cudzoziemca ma charakter dobrowolny. Jeżeli tego nie uczyni w określonym terminie, co do zasady, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w ramach którego może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu, w warunkach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach. Zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zgody na pobyt czasowy nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem bezpośrednim jej skutkiem nie jest wydalenie cudzoziemca. W związku z takim stanem rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skutek, na jaki powołuje się skarżący, nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Dlatego też nie można na aktualnym etapie postępowania skutecznie argumentować, że postanowienie Sądu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji narusza czy to art. 61 § 3 p.p.s.a., czy – art. 8 ww. Konwencji. Nadto zauważyć należy, że wstrzymanie wykonania dotyczy tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie wywołuje żadnych skutków materialnych, nie nakłada na jego adresata obowiązków, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju (jak ma to miejsce w decyzji o zobowiązaniu do powrotu), a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu (por. postanowienia NSA: z 12 listopada 2019 r., II OZ 1018/19; z 18 grudnia 2019 r., II OZ 1145/19; z 21 stycznia 2020 r., II OZ 1201/19). Skarżący nie traci wcześniej uzyskanego uprawnienia, lecz nie nabywa nowego, o uzyskanie którego się ubiegał. Wobec powyższego charakter decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazuje, że nie nadaje się ona do wykonania i także z tego też powodu można było odmówić jej wstrzymania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.