II OZ 442/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2025/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 lipca 2024 r., nr 954/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2025/24, po rozpoznaniu wniosku W. [...] w W. (W.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z dnia 2 lipca 2024 r., nr 954/OPO/2024. Sąd podał, że Wojewoda ww. decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 15 listopada 2023 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca Z. [...] sp.k. (Spółka) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W. w skardze na decyzję Wojewody zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że konsekwencją wykonania decyzji będzie posadowienie budynku, który swoimi normami w znaczący sposób odbiega od przepisów prawa, co będzie stanowiło znaczące zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W przypadku braku wstrzymania decyzji inwestor rozpocznie budowę, która może wprowadzić nieodwracalne skutki, m.in. w postaci wycinki drzewa. Jednak poważniejszymi skutkami może być posadowienie znacznej części budynku, która wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, skutków tych nie będzie można naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnił, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżąca nie powołała takich okoliczności. Okoliczność udzielenia pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż wprawdzie decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo wykazać oraz uzasadnić ich wystąpienie w stosunku do składającego wniosek. Inwestor ma prawo do realizacji budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Sąd zauważył także, że przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie nie może brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżącego o wydaniu aktu z naruszeniem przepisów prawa. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła W. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona wskazała, że podstawą do udzielenia tymczasowej ochrony jest fakt, iż rozpoczęcie budowy na mocy zaskarżonej decyzji może spowodować nieodwracalne skutki m.in. w postaci wyniki drzewa, które znajduje się na terenie, na którym ma dojść do posadowienia budynku. Wycinka drzewa spowoduje nieodwracalny skutek w postaci zniszczenia szaty roślinnej znajdującej się w miejscu planowanej inwestycji. Przy czym nie chodzi o wycinkę drzewa młodego, niedawno zasadzonego, które będzie można zastąpić w przypadku uwzględnienia odwołania. Na działce znajduje się wieloletnie drzewo liściaste z rodziny bukowatych. Przywrócenie do stanu poprzedniego po jego wycince nie będzie zatem możliwe w perspektywie kilkudziesięciu lat. Zatem, w ocenie skarżącej, skutku tego nie da się zrekompensować i odwrócić, co uzasadnia wywiedzenie zażalenia. Dodatkowym nieodwracalnym skutkiem jest możliwość posadowienia znacznej części budynku, co wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, skutków tych nie będzie można naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Nie można bowiem nie zauważyć, iż prowadzenie robót budowlanych może wiązać się ze znacznym hałasem i ograniczeniami w korzystaniu z lokali sąsiadujących, co w przedmiotowej sprawie ma szczególne znaczenie biorąc pod uwagę zlokalizowanie inwestycji w bardzo niedalekim sąsiedztwie od skarżących. Mieszkańcy sąsiednich budynków będą zatem narażeni na znaczne utrudnienia, które mogą okazać się daremne w sytuacji uwzględnienia skargi. W odpowiedzi na zażalenie Spółka wniosła o jego oddalenie. Podniosła, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, tym samym brak jest bezpośredniego związku pomiędzy jej wykonaniem a wskazywaną "wycinką drzewa". Spółka podkreśliła także, że skarżąca nie precyzuje wskazywanych przez siebie rzekomych zagrożeń, nie precyzuje, jakich nieruchomości (lokali) owe niedogodności miałyby dotyczyć. Stwierdziła, że niedogodności jak hałas, ograniczenia w korzystaniu z lokali sąsiednich, to typowe niedogodności, które mogą towarzyszyć realizacji niemal każdej inwestycji budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że wykonanie decyzji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością, czemu skarżąca nie sprostała, odwołując się do ogólnikowych twierdzeń. W orzecznictwie podkreśla się, że zagrożenie związane z procesem budowlanym powinno przekraczać normalne konsekwencje tego procesu. Nie wystarczy samo wskazanie, że realizacja inwestycji będzie powodować uciążliwości (kurz, hałas i drgania gruntu), spowoduje obniżenie wartości nieruchomości i w ogólności, że spowoduje zmianę krajobrazu. Taka argumentacja odnosi się do normalnych skutków związanych z realizacją procesu inwestycyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3128/18). Realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Sama możliwość prowadzenia procesu inwestycyjnego, w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, które w ocenie strony jest wadliwe, nie skutkuje wystąpieniem niebezpieczeństw, o których mowa w analizowanym przepisie. Słusznie podniosła Spółka w odpowiedzi na zażalenie, że skarżąca nie precyzuje wskazywanych przez siebie rzekomych zagrożeń, nie precyzuje, jakich nieruchomości (lokali) owe niedogodności miałyby dotyczyć, a także, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 834), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że W. nie uprawdopodobniła przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.