II OZ 433/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2785/19 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...] w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

Stowarzyszenie A. z siedzibą w S. – dalej "Stowarzyszenie" pismem z [...] grudnia 2019 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...] - dalej: "orzeczenie", dotyczące nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (obręb N. [Nr [...]]) nie posiadającej urządzonej księgi wieczystej, która stanowi cmentarz żydowski. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 339 i art. 7 w zw. z art. 172 § 1 k.c., jak również art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Stowarzyszenie podniosło, że w postępowaniu zakończonym ww. orzeczeniem nie przyznano mu statusu strony, chociaż Komisja Regulacyjna posiadała wiedzę, że w dacie wydania orzeczenia władało ono działkami nr [...] i [...] na zasadzie samoistnego posiadania. Zdaniem Stowarzyszenia naruszone zostało zatem jego prawo do swobodnego i świadomego dysponowania zarządzanym majątkiem. Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że na dzień wejścia w życie ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1798, z późn. zm.), teren cmentarza był we władaniu samoistnym Parafii Rzymsko – Katolickiej w N., dlatego też niemożliwe byłoby dokonanie zwrotu nieruchomości na rzecz Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w RP. Naruszałoby to bowiem prawa osoby trzeciej, o czym stanowi art. 30 ust. 4 powołanej ustawy. Stowarzyszenie stwierdziło również, że uznaje roszczenia i prawa majątkowe Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w RP i posiada wolę przeniesienia własności nieruchomości objętej postępowaniem regulacyjnym na rzecz tego Związku, ale przy zachowaniu odpowiedniej kolejności zgodnej z przepisami statutu Stowarzyszenia. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności orzeczenia oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do podjęcia działań mających na celu przywrócenie władania terenem cmentarza w N. skarżącemu, jak również o stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Jednocześnie, w sytuacji gdyby Sąd uznał, że skarga została złożona po terminie - Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie jej poprzez uznanie, że uchybienie terminu do jej złożenia nastąpiło bez winy skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej po upływie terminu, a w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2785/19, odrzucił skargę jako wniesioną po upływie terminu. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2013 r., sygn. akt K 25/10 wywiódł, że wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej oraz, że podlegają one kontroli sądów administracyjnych. Trybunał nie przesądził jednak wówczas, charakteru tych orzeczeń, a więc czy stanowią one decyzję administracyjną, czy inny akt. Zagadnienie to rozstrzygnięto następnie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2479/14 oraz wydanym w wyniku wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15, gdzie wskazano, że orzeczenia te stanowią decyzje administracyjne. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku wskazał, że zaskarżenie do sądu administracyjnego tego rodzaju orzeczenia możliwe jest jedynie w trybie i terminach właściwych dla skarżenia decyzji. Pogląd ten podzielił w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu. Sąd pierwszej instancji podniósł również, że termin do wniesienia skargi, stosownie do art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. (miarodajnym w niniejszej sprawie ze względu na unormowanie intertemporalne art. 17 ust. 2 z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r. poz. 953), jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym – wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Za istotne uznał też Sąd, że w przypadku podmiotów, którym nie doręczono decyzji – a takim jest Stowarzyszenie - mogą oni, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wnieść skargę do sądu administracyjnego wyłącznie w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji. Termin ten rozpoczyna zatem swój bieg od najpóźniejszego doręczenia zaskarżonego aktu innym stronom. A zatem jeżeli podmioty takie nie skorzystają z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem trzydziestu dni od daty doręczenia decyzji stronom postępowania, nie mogą skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważył, że orzeczenie Komisji skierowano do stron postępowania (wśród których nie było Stowarzyszenia) przy piśmie z [...] stycznia 2013 r. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest dokumentu pozwalającego na stwierdzenie kiedy skutecznie doręczono stronom powyższe orzeczenie (co wynika z przyjętego przez Komisję trybu doręczania pism bez zwrotnych potwierdzeń odbioru, która to okoliczność jest Sądowi znana z urzędu), to jednak Sąd przyjął, że nastąpiło to najpóźniej z końcem stycznia 2013 r. Mając zatem na uwadze, że skarga Stowarzyszenia została wniesiona [...] grudnia 2019 r., a więc około siedem lat po doręczeniu stronom kwestionowanego orzeczenia, oczywistym jest, że czynność ta dokonana została z uchybieniem przewidzianego w art. 53 § 1 p.p.s.a. terminu. Z kolei uchybienie terminowi do wniesienia skargi jest okolicznością obiektywną, prowadzącą do bezskuteczności dokonanej w takich warunkach czynności procesowej (art. 85 p.p.s.a). Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi i zwrocie uiszczonego wpisu sądowego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie A. z siedzibą w S. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez poczynienie błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia oraz art. 53 § 1 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż strona nie uchybiła terminowi do wniesienia skargi na orzeczenie Komisji, co skutkowało bezpodstawnym odrzuceniem skargi. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z [...] grudnia 2012 r. nie zostało doręczone skarżącemu jak przyjął to Sąd z końcem stycznia 2013 r. Faktyczne zapoznanie się z kwestionowanym orzeczeniem nastąpiło w dniu [...] listopada 2019 r., podczas przeglądania akt sprawy przez prezesa Stowarzyszenia w siedzibie Komisji. Natomiast kopia orzeczenia została doręczona Stowarzyszeniu dopiero w dniu [...] listopada 2019 r. na złożony w trybie dostępu do informacji publicznej wniosek. Dlatego też, zdaniem Stowarzyszenia, jeżeli organ i Sąd przyjmują inną datę doręczenia mu orzeczenia to powinni ten fakt udowodnić, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarga złożona została na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...]. Wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich regulowała ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej oraz wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. z 1997 r. Nr 77, poz. 730, dalej : "zarządzenie"). Ustawa przewidywała możliwość wszczęcia na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin postępowania, zwanego "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lutego 1997 r., w postępowaniach prowadzonych przez Komisję nie mogły brać udziału osoby trzecie (art. 32 ust. 2 ustawy), ich interesy reprezentował przedstawiciel Skarbu Państwa (§ 5 ust. 4 zarządzenia), a zespół orzekający w składzie 4 osób delegowanych w równej ilości przez organ państwowy i Zarząd Związku Gmin kończył prowadzone postępowanie albo ugodą albo orzeczeniem, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 2 i 5 ustawy). Zespół nie musiał przy tym uzgodnić i wydać orzeczenia. W takiej sytuacji, uczestnicy postępowania mogli żądać podjęcia obligatoryjnie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego przedmiotu sporu, lub wystąpić na drogę sądową o rozstrzygnięcie zgłoszonego roszczenia (art. 34 i 32 ust. 4 ustawy). Wydane orzeczenie mogło przenosić własność na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin zarówno dawnego mienia pożydowskiego jak i nieruchomości zamiennej (art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy). Aktualnie w orzecznictwie jednolite jest stanowisko, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich jest decyzją administracyjną. Decyzja taka jest decyzją ostateczną i stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2013 r., sygn. akt K 25/10; wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15; postanowienie NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 377/18). Kontroli instancyjnej poddane zostało natomiast postanowienie Sądu pierwszej instancji odrzucające, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., złożoną skargę. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Prawo skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną obwarowane jest zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia skargi na decyzję administracyjną. Stosownie zaś do treści art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżące Stowarzyszenie nie zostało uznane za stronę postępowania regulacyjnego i nie zostało skierowane do niego orzeczenie Komisji. Stowarzyszenie nie zostało wymienione też wśród adresatów w piśmie z [...] stycznia 2013 r., przy którym przesłano do wskazanych w nim adresatów odpis kwestionowanego orzeczenia Komisji z [..] grudnia 2012 r. Tak więc osoba, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji, może ewentualnie wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, wynikającym z art. 53 § 1. Wniesienie skargi po upływie tego terminu powoduje odrzucenie skargi, chyba że skarżący złoży skuteczny wniosek o przywrócenie terminu. A zatem osoby pominięte (nieuznane za strony postępowania) mogą jedynie – jak już zaznaczono – w otwartym dla adresatów decyzji terminie złożyć skargę, względnie domagać się wznowienia postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji więc Sąd pierwszej instancji przyjmując, że doręczenie stronom postępowania orzeczenia Komisji nastąpiło najpóźniej z końcem stycznia 2013 r., nie uznał, że w tym terminie orzeczenie to otrzymało też Stowarzyszenie, a jedynie stwierdził, że od tego momentu otworzył się dla Stowarzyszenia trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. Wniesienie natomiast skargi w dniu [...] grudnia 2019 r., a wiec około siedem lat po doręczeniu orzeczenia stronom postępowania powoduje, że oczywistym jest, że czynność ta dokonana została z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia nie można natomiast uznać, że doręczenie temu Stowarzyszeniu w dniu [...] listopada 2019 r. kopi orzeczenia Komisji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi skuteczne doręczenie decyzji, od którego należy liczyć termin do wniesienia skargi. Stanowisko takie byłoby bowiem sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz zasadą związania organu wydaną decyzją (art. 110 k.p.a.). Decyzja ostateczna wchodzi bowiem do obrotu prawnego wywołując skutki prawne wobec jej adresatów (stron postępowania), jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. To wywołanie skutków prawnych polega także na wprowadzeniu szczególnej regulacji, dla przypadku polegającego na pozbawieniu strony udziału w postępowaniu, w postaci możliwości złożenia ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak więc w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarżące Stowarzyszenie uchybiło terminowi do wniesienia skargi. Nie złożyło także skutecznego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.